中國歷代政治得失
作者：錢穆
四、漢代兵役制度
漢代兵制是全國皆兵的。在西方，直到近代普魯士王國在俾斯麥為相時歷經了不得已的壓迫才發明這樣的制度的，而我們在漢代也就早已實行了。一個壯丁，到二十三歲才開始服兵役，這一規定也有其內在的意義。因為二十才始成丁，照理可以獨立耕種。就農業經濟言，無法多產，只有節用，所謂﹁三年耕，有一年之蓄﹂，照一般情形論，年年豐收，是絕對不會的。平均三年中總會有一個荒年，來一個荒年，儲蓄就完了。倘使三年不荒的話，六年就該有二年之蓄，九年就該有三年之蓄。而農業社會，也絕對不會連熟到九年以上，也不會連荒到三年以上。一個壯丁，二十受田，可以獨立謀生，但要他為國家服兵役，則應該顧及他的家庭負擔。所以當時規定，從二十三歲起，照理他可以有一年儲蓄來抽身為公家服役了。這一制度，不僅是一種經濟的考慮，實在是一種道德的決定。
我們評歷史上一切制度，都該注意到每一制度之背後的當時人的觀念和理論。政治是文化中重要一機構，絕不會隨隨便便無端產生出某一制度的。在漢初，政府中人，本來大部由農村出身，他們知道民間疾苦，所以能訂出這一法規。近代的中國人，往往蔑視自己以往的政治傳統，又說中國沒有成套的政治理論，沒有大的政治思想家。當然在中國以往著作裏，很少有專講政治理論的書，也很少專以政治思想而成名的人物。這並不是中國人對政治無理論，無思想。只因中國讀書人多半做了官，他們對政治上的理論和思想，早可在實際政治中表現了。用不著憑空著書，脫離現實，來完成他書本上的一套空理論。於是中國的政治理論，早和現實政治融化合一了。否則為什麼皇帝和宰相定要分權呢？為什麼仕途必經察舉和考試呢？為什麼田租該力求減輕呢？為什麼商業資本要加節制呢？為什麼國民兵役要到二十三歲才開始呢？所以我們要研究中國以往的政治思想，便該注意以往的政治制度。中國絕不是一個無制度的國家，而每一制度之後面，也必有其所以然的理論和思想，哪可輕輕用專制黑暗等字面把來一筆抹殺呢？
漢代的國民兵役，又分幾種。一種是到中央作﹁衛﹂兵，一種是到邊郡作﹁戍﹂卒。一種是在原地方服兵﹁役﹂。每一國民都該輪到這三種，只有第三種，從二十歲便開始了。
漢代中央軍隊有兩支：一稱南軍，一稱北軍。南軍是皇宮的衛隊，北軍是首都的衛戍部隊。當時南北軍全部軍隊合共不到七萬人。各地方壯丁輪流到中央作衛兵一年，當衛兵是極優待的，來回旅費由中央供給，初到和期滿退役，皇帝備酒席款宴，平時穿的吃的，也不要衛兵們白己花錢。
當戍兵就不同了。一切費用，都要自己擔負。論到戍兵的期限，卻只有三天。這又是沿襲封建時代的舊習慣。封建時代國家規模小，方百里便算大國了。如是則由中央到邊疆，最遠也不過五十里。要到邊疆戍守，只要半天路程。若在邊三天，前後共不過五天就回來了。這在封建時代，戍邊不是件苦事，隨身帶著五天乾糧便夠。秦始皇帝統一天下以後，似乎沒注意到這問題，還叫老百姓戍邊三天。由會稽︵江蘇︶ ，到漁陽︵熱河︶ ，在政府說來，還只要你服役三天，這是從來的舊傳統。可是路途往返，就得半年以上，衣裝糧食要自己帶，多麻煩呢？天下一統了，國家體制變了，而秦始皇帝的戍邊制度卻沒有改，或許政府事情忙，而且兵力統一了六國，得意忘形，沒有注意到這些小節上，然而因此就引起社會大騷動。陳勝吳廣的革命，便由此而起。近代中國人都好說中國二千年政治沒有變，試問古今中外，哪有如此理？亦哪有如此事？就論戍邊制度，一到漢代就變了。漢代戍邊還只是三天，可是你可以不去，只要一天出一百個錢，三天三百錢，交給政府，便可免戍。有一百個人不去，應該是三百天的免戍費，由政府把來另僱一人肯去的，一去便要他服三百天的戍役。他也得了這一筆錢，不僅足夠在邊用度，並且還可留一點安家，這是一種變通辦法。照理論，則人人該戍邊三天，縱使宰相的兒子也不能免。漢代曾有一個宰相，真叫他兒子親到邊疆去，真當三天戍卒，這便成為歷史上的佳話了。
漢郡長官有太守，有都尉，猶如中央有丞相又有太尉一般。太守是地方行政長官，都尉是地方軍事首領。地方部隊即由都尉管。凡屬壯丁，每年秋天都要集合操演一次，這是一個大檢閱，名為都試，為期一月。期滿回鄉。國家有事，臨時召集，這是一種國民兵。各地方並就地理形勢，分別訓練各兵種，如車騎︵騎兵和車兵︶ 樓船︵水師與海軍︶ 材官︵步兵︶ 之類。
中央有南北軍，邊疆有戍卒，地方上有國民兵，國家一旦有事，這三種軍隊都可以調用。
國家除了服兵役之外，還要服力役，這是春秋戰國直至秦漢以下歷代一向有的一個大問題，現在我們則變成歷史事件來講述了。力役是每個壯丁替國家做義務的勞工。好像現在要修飛機場，造公路，就召集民工一般。只古代是純義務的。全國壯丁按冊籍編定，每人每年一個月，替國家義務做工，這在漢代喚做更卒，更是更替輪番的意思。如是則一個農民，既要到中央當衛兵，又要到邊疆當戍卒，還要在地方上服國民兵役，都試譬如我們開一個秋季運動大會，這還比較輕鬆，而每年一月的更役，卻比較國民兵役吃力些。但若不去踐更︵上番︶ ，按當時規定，出兩百個錢給政府，也可以代替。
除了上述三種兵役和一種力役外，每個國民還須納人口稅，連小孩子都有。說到這裏，卻有一嚴重的問題。當時政府並沒有為民眾安排一個生活的基礎，全國土地並不是平均分配的，也沒有設法使國民人人就業，而卻要國民人人向國家盡職責。遇有不克盡此政府所規定的職責的，那便就是犯法了。犯法就得抓去，有的便因此充當官奴，強迫在各政府衙門裏做苦工。於是有的人便寧願出賣自己，做私人家的奴隸。當時規定，奴隸也須繳人口稅，而且須加倍繳。但這是由養奴隸的主人家負擔的，不幹奴隸自身事。因此漢代的奴隸特別多。要是在後代，無業謀生，還可以做乞丐、做流氓，政府不會來管。但在漢代是不許可的。你要當義務兵，你要去修飛機場、公路，你要納人口稅，你的名字住址，都在政府冊子上，不去就要出錢，出不起錢便是犯法。你做乞丐了，戶口冊上還是有你的名字，你還該向國家負責。於是只有把自己出賣給人家做奴隸。當時做奴隸，並不是出賣自由，只是出賣他對國家法規上一份應盡的職責。政府要禁止此風，便規定奴婢的人口稅加倍徵收。但有錢的養著大批奴隸，反可發大財。譬如入山燒炭、開礦之類，全需大批人工。出賣為奴，便如參加此發財集團。因此奴隸生活，反而勝過普通民戶。這在︽史記．貨殖傳︾ 裏講得很詳細。這是漢代的奴隸制度。和西方羅馬帝國的農奴完全不同。羅馬的農奴多半是戰爭得來的俘虜，漢代的奴隸是農民自己遊離耕土，來參加大規模的工商新生產集合。如何可相提並論呢？
漢代除卻規定的義務兵役外，民間還有義勇隊，志願從軍的。國家有事，可以自由報名。這叫做良家子從軍。那些都是比較富有的家庭，尤其是居家近邊境的，平常在家練習騎馬射箭，盼望國家有事，報名從軍，打仗立功，可以做官封侯，這風氣在邊郡特別盛。像隴西李廣一家便是一著例。
五、漢制得失檢討
讓我們簡要指出一些漢代制度之缺點。
首先在經濟方面，土地問題沒有解決，形成兼併，富者田連阡陌，窮者無立錐之地，使政府的減輕租稅政策，全失功效。至王莽把土地收歸國有，此事又激起社會多數人的反對，結果失敗了。但王莽的廢止奴隸政策，卻繼續為東漢政府所承襲。東漢時代也屢有廢奴的詔令，但只要社會經濟情形不便，此項詔令是不會有實效的。
其次說到軍隊制度，中國地大人眾，雖說分區訓練各別的兵種，但每年一個月的操練是不夠的。中央南北衛，像是常備軍，實際上，時期也只一年，數額也僅有七八萬人。結果全國皆兵，並不夠用。遇到打仗，各地調遣，如會稽吳楚，遠赴漁陽上谷，也不方便。所以全國皆兵制，在中國論，一則軍隊數量太多，二則訓練太簡略，調動不方便，結果全國皆兵，弄得有名無實，一旦起了問題，還是解決不了。
再次講到政府組織，上面說過，皇權相權是分開的，皇室和政府也是分開的，這話固不錯。但中國一向似乎看重的不成文法，往往遇到最大關節，反而沒有嚴格明白的規定。這也可以說是長處，因為可以隨宜應變，有伸縮餘地。但也有壞處，碰著一個能幹有雄心的皇帝，矜才使氣，好大喜功，常常要侵奪宰相的相權。並不像現代的西方國家，皇帝私人，無論怎樣好，憲法上規定它不能過問首相的事。漢武帝雄才大略，宰相便退處無權。外朝九卿，直接向內廷聽受指令。這樣一來，皇帝的私人秘書尚書的權就大了。漢武帝臨死時，他的太子已先死，他要把皇位傳給小兒子昭帝，他卻先把昭帝的母親處死。他知道小皇帝年幼，母后在內管事不好，但皇室總還需要人管理。以前皇室也得由宰相管，但漢武帝連宰相的事都由他管了，宰相哪裏能預聞到宮內事。於是武帝臨死，派一個霍光做大司馬大將軍輔政。這是皇宮裏的代表人，霍光是皇家親戚，有資格來代表皇家。但照理，宰相早就是皇宮裏的代表人，他該就是副皇帝，現在皇帝不把宰相做皇室代表人，而在皇宮裏另設一個大司馬大將軍來專幫皇帝的忙，如是就變成外面有宰相，內面有大司馬大將軍，皇宮和朝廷就易發生衝突。當時一稱外廷，一稱內朝。大司法大將軍霍光輔政，他是內朝領袖，外廷則仍由宰相統治。後來昭帝死，立昌邑王做皇帝，沒有幾天，又把他廢了，另立漢宣帝。當廢立時，霍光代表皇室，召集九卿開會。有人說：該請宰相參加。霍光說，這是皇帝家事，用不著丞相政府領袖參加，我們只議定請示皇太后就完了。霍光的一番話，初看好像也有他的理由。他把皇位繼承當作皇室私事，皇室事不必要政府領袖來預聞。他不知道皇室之存在，由於有皇帝，而皇帝之存在，由於有政府。所以皇位繼承是政府事，並非皇室事。這並不是我們用現代觀念來強說歷史，在當時歷史情實早本如是。所以在高后四年，曾有一詔書，說皇帝疾久不已，不可屬天下，命群臣公議替代的新皇帝。呂后盡專權橫肆，但並沒有說立皇帝不要問朝廷。霍光以後，元平元年，昭帝崩，也詔群臣議所立。可見皇帝世襲，是政府法理規定。若遇皇帝無嗣，及其他變化，仍該按照政府意見公議決定。但這也是一種不成文法，所以霍光得以上下其手。而且霍光縱說政府領袖不必預聞皇帝事，而他仍要召集其他政府大僚來公議所立，可見霍光也是情有所怯，並不敢全違背當時習慣。再就另一點說，原先尚書只是皇帝的內廷秘書，而內廷諸職，又隸屬於御史中丞，現在皇室又另有一個代表人，霍光以大司馬大將軍輔政名義來掌領皇帝的秘書處，他不讓外面宰相知道皇室事，他卻代表皇室來過問政府事，如是則皇室超越在政府之上，那豈不是要出大毛病？所以後來漢宣帝想把霍氏權柄削減，便恢復舊制，仍有御史中丞來管領尚書，如是便由御史中丞透過御史大夫，而達到宰相，內廷與外朝聲氣又通，大司馬大將軍便沒有權重了。霍家也就垮臺了。
就此一節，可見漢代制度，在皇帝與宰相，皇室與政府之間，確是有一番斟酌的。雖沒有硬性規定皇帝絕對不許預聞政治的一句話，這也並不是大失錯。而且若要皇帝絕不預聞政府事，那宰相的任命便成問題。就當是歷史情實，既不能有民選皇帝，也便一時不能有代表民意的國會來監督政府。這是歷史條件所限，並非一兩個皇帝私意要如此的。於是皇室與政府，皇帝與宰相之間，遂不免發生許多的微妙關係。漢武帝自己是雄才大略，他自己攬權，尚不甚要緊，他死了，他須替他後代小皇帝著想，於是來一位大司馬大將軍輔政，便出來問題了。漢宣帝以下，霍氏雖敗，結果還是大司馬大將軍外戚輔政，還是內廷權重，外朝權輕，於是有王莽代漢而興。王莽便是由大司馬大將軍而掌握大權的。
到東漢光武帝，懲於前失，因怕大權旁落，自親庶務，於是尚書地位日漸加重。而外朝的宰相，卻分成三個部門。本來三公是宰相、太尉、御史大夫，而實際宰相是全國之首領。後來因有大司馬大將軍橫插進來，所以又把此三公變成大司徒、大司馬、大司空三職分別，一個公管領三個卿。在西漢時，本想把此改革來調和大司馬與宰相之衝突的，然而這樣一來，大司空完全變成外朝官，大司馬卻依然代表皇室。從前御史大夫管得到宮廷，現在大司空管不到宮廷。不僅丞相改大司徒是失職，御史大夫改大司空也是失職，權重依然在大司馬手裏。這還是皇家和政府許可權劃分不清之故。中國此下政府裏的所謂御史台，便是循此趨勢，由皇宮漸漸退回到政府的。東漢初年，光武帝的私意，則索性把政權全操在自己手裏，三公只是名位崇高而已，實權則在尚書。換言之，則是由皇帝來總其成。所以後代中國人批評光武帝有事無政，這是以往的歷史意見。漢光武自身是一好皇帝，明帝，章帝都好，然而只是人事好，沒有立下好制度。因此皇帝好，事情也做得好。皇帝壞了，而政治上並不曾有管束皇帝的制度，這是東漢政治制度上的一個大問題。也是將來中國政治制度史上一個大問題。
選舉在漢代，也發生了問題。照漢代原來的制度，在漢武帝時，只叫地方長官每年要選舉些孝子廉吏，這已經講過了。但後來孝廉充斥仕途，別的進仕之路都為阻塞了，於是大家都爭要當孝廉。本來所謂孝廉，一種是孝子，另一種是廉吏，後來規定每郡滿二十萬戶口的只能舉一個，如是則孝廉不分，進城一個參政入仕的資格而已。後來又因請託舞弊，逼得朝廷於察舉孝廉後再加上一番考試，如是則全失卻原來察舉孝廉之用意。但中國政權，卻因此開放給全國各地了。從此以後，無論選舉或考試，都是分區定額的。經濟文化落後的地區和經濟文化進步的地區，都一樣照人口比例來考選。因此中央政府裏，永遠有全國各地域人民之參加，不致偏榮偏枯。因此中國政府，始終是代表著全國性的，全國人民都有跑進政府的希望。而且實際上，也是全國各地永遠都有人跑進中央政府的。又漢制郡縣長官，例須避用本郡本縣人，如是則中央政府既是絕對的代表全國性的，而地方政府卻又竭力避免其陷於地方性。這樣才開始大一統的局面，永遠維持。而全國各地方聲教相通，風氣相移，卻可使各地文化經濟水準，永遠走向融和，走向平均，不致隔絕，不致分離。這一制度，自漢代起直至清代始終沿用。這是中國傳統政治制度裏一最應著眼之點。
惟今所欲討論者，則為漢代之選舉制，是否合於近代所謂之民權思想。第一，漢代察舉，其權在地方長官，不在地方民眾。長官賢良的固須採訪民間輿情，選拔真才。但長官營私舞弊的，卻可不顧地方民意，推選私人。二則選舉了送到中央，如何分發，則悉聽中央命令。後來並於選來的人，又加以一番考試。這樣則豈不是漢代的選舉權實際便完全操之在上不在下嗎？而且漢代選舉，就大體言，最先必進學校讀書，才獲補吏。補吏以後，才獲察舉。這由教育而行政實習，由行政實習而選舉，再由選舉而考試，由考試而任用之幾個階段，驟看極合情理，切實施行，像不會出大毛病。然而依然有毛病存在。因古代社會，讀書機會就不易得。第一是書本不易得，古代書籍都用竹帛書寫，很少紙張，更無印刷。印刷術對人類文化傳播與演進之大貢獻，應該遠勝於近代新發明之原子彈。這是世界人類以最偉大的發明，這項發明雖始於中國，但也要到唐宋才開始有印刷。古代書本必得傳抄，一片竹簡只能寫二十來字。抄一本書，費就大了。帛是絲織品，其貴更可知。而且要抄一本書，必得不遠千里尋師訪求。因此讀書求學，便有著絕大限制。但若你生來便在一個讀書家庭中，那一切困難，便都易解決了。因此當時雖非封建社會，爵位不世襲，而書本卻可世襲。雖不是世代簪纓，卻是世代經學。世代經學，便可世代跑進政治圈子，便無異一封建傳襲的貴族了。那時的政治制度，雖不許社會大貧大富，讓工商業走上資本主義化。但學問與書本，卻變成了一種變相的資本。所以說黃金滿籯，不如遺子一經。這便是一本書的資本價值，勝過了一籮黃金的資本價值了。因此當時一個讀書家庭，很容易變成一個做官家庭，而同時便是有錢有勢的家庭。當時有所謂家世二千石的。只要家庭裏有一個做到二千石的官，他當一郡太守，便可有權察舉。他若連做了幾郡的太守，他便是足跡遍天下，各地方經他察舉的，便是他的門生故吏，將來在政治上得意，至少對他原來的舉主，要報些私恩，若有人來到他的郡裏做太守，必然也會察舉他的後人。因此察舉過人的子孫，便有易於被人察舉之可能了。上面說過，漢代選舉，是分郡限額的，每郡只有幾個額，於是卻永遠落在幾個家庭裏。如是則每一郡必有幾個像樣的家庭，這便造成了將來之所謂世族門第，也便是世族門第必然帶有郡望之來歷了。當時的大門第，依然平均分配在全國各地，大概是每郡都有幾家有聲望的，我無以名之，名之曰門第的社會。這並非封建社會，也並非資本主義的社會，但一樣有不平等。雖非封建貴族，而有書生貴族。雖非工商業資本，而有書籍資本。國家的政治制度，雖沒有對那些家庭許下世襲特權，但他們因有家庭憑藉，無異於有世襲的特權了。
中國魏晉以下門第社會之起因，最主要的自然要追溯到漢代之察舉制度。但就漢代察舉制度之原始用意言，實在不好算是一種壞制度。但日子久了，那制度就變壞了。這不只是漢代選舉制度如是，我們可以說，古今中外一切制度，都必如是。否則一項好制度，若能永遠好下去，便將使政治窒息，再不需後代人來努力政治了。惟其一切制度都不會永久好下去，才使我們在政治上要繼續努力，永久改進。制度也只是歷史事項中之一目，人類整部歷史便沒有百年不變的，哪能有一項制度經過一兩百年還算得是好制度呢？
讓我們在來看漢代的制度，他們將政府和皇室劃分，將宰相和皇帝並列，這不好說全出帝王私心，也不能怪他們安排得未盡妥貼。當知任何一制度，也絕不會盡善盡美，更無罅隙的。當至少他們懂得皇權之外有相權，至少已懂得皇室之外有政府了。再說到選舉制度，至少他們已懂得政府用人該有一客觀標準，不能全憑在上者之私心好惡。至少他們已懂得該項標準，不該是血統的親疏，不該是勢力的大小。親的貴的強的富的，都不夠此項標準，而採取一項以教育與知識與行政實習之成績，來定取捨進退之標準，而又懂得平均分配到全國各地區，這也不能不說是在當時已算合理化，已算開明與進步的了。至於經濟政策，一面主張輕徭薄賦，寬假平民，一面主張裁抑富厚，導致平等，這也不算得黑暗，不算得無理。至於此後的演變，無論在政府組織上，無論在選舉制度上，無論在經濟政策上，都曾發生了毛病。皇室與政府的關係，終究發生了衝突；選舉制度，到底造成門閥新貴族；經濟制度、兵役制度都沒有弄好，都出毛病了。但我們不能因此一筆抹殺，說漢代無制度，或說一切制度只是專制與黑暗，這是我們必該再三申說的。
此下魏晉南北朝，始終沒有像樣的政府，因此也沒有像樣的制度產生，直要到唐代。但唐代已不是漢代的老樣子，老制度，他又換了嶄新的一套。直要待唐代的新制度又出了毛病，宋代又再換一套。此下明代，清代也如此。只因我們此刻不看重歷史，不研究歷史，所以說中國自秦以下兩千年政治都是一樣，都只是專制兩字已可包括盡了，其實是不然的。