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《中國歷代政治得失》——清代部族政權下的政府

中國歷代政治得失

作者:錢穆


三、清代部族政權下的政府

甲、清代中央政府

上面說到清代政治,和中國傳統政治不同,因它背後有一批特別擁護皇帝的,這便是皇帝的同部族,就是滿洲人。照理皇帝是一國元首,他該獲到全國民眾之擁護,不該在全國民眾裏另有一批專門擁護此政權的。這樣的政權,便是私政權,基礎便不穩固。清代政權,始終要袒護滿洲人,須滿洲人在後擁護,才能控制牢固,這便是這一政權之私心。在這種私心下,他就需要一種法術。所以我們說,清代政治,制度的意義少,而法術的意義多。明代廢了宰相,清代便把此制度沿襲下來,還是用內閣大學士掌理國政,這對於滿洲人是一種方便。因為廢了宰相是利於皇帝專制的。而皇帝則顯然是滿洲人。

子、清代的軍機處

到雍正時,又在內閣之外另添一軍機處。清宮裏的文華殿、武英殿,這是內閣學士辦事的地方。雍正又在三大殿背後,另設一個軍機處,這就是所謂的南書房,這只是一所很小的屋子。最初皇帝為要保持軍事機密,有許多事不經內閣,徑由南書房軍機處發出。後來變成習慣,政府實際重要政令,都在軍機處,不再在內閣。顧名思義,內閣還像是文治,而軍機處則明明是一種軍事統治的名稱。既然最高法令均屬於軍機,當然只能說它是軍事統治了。不過軍機處的軍機大臣,也是由內閣大臣裏挑選出來的,在內閣大臣裏挑幾個出來到南書房協同皇帝辦事,如是,皇帝可以不再到文華殿武英殿商量政事,而只在軍機處秘議。所以實際上清代的軍機處,也就等於如明朝般,皇帝不出宮來辦事,只在裏面找幾個私人商量。不過清代皇帝比較地聰明,他們鑒於明代太監當權而招亡國之禍的覆轍,所以不在裏面找太監,而向外面調大臣。但從制度講,二者間還是一樣。太監也罷,軍機大臣也罷,反正都只算是皇帝的私人秘書,算不得朝廷的大臣。

我們上次講,張居正第一不應有權逕下政府最高的命令;第二不應要人報皇帝的公事也報他一份。一個首長和其秘書,只算是同一個機關。張居正要人家把公事一份送皇帝,一份送內閣,這便是不合理。倘使張居正正名定義是宰相,那些公文又只要送宰相,不須再送到皇帝。所以從制度論,張居正的辦法終是講不通。清代軍機處向六部尚書大臣及各省督撫直接下命令,這些發出的命令還是皇帝的。因為政府最高出命權屬於皇帝,軍機處不過是皇帝御用的秘書,實實在在只是皇帝的一個﹁南書房﹂。

清代政府發佈最高命令的手續,又是非常不合理。他的最高命令稱上諭,上諭又分為兩種:一種是明發上諭,一種是寄信上諭。明發上諭都是比較不關緊要的事,譬如皇帝出外巡幸,上陵,經筵,救荒,以及中央政府尚書,侍郎,地方政府總兵知府以上的升降,以及曉諭中外諸事,都由內閣擬好,皇帝看過,再由內閣交到六部,這是中國向來的慣例。寄信上諭是清代特有的,不按上述程式,而直接由皇帝軍機處寄給受命令的人。譬如給江蘇巡撫的上諭,直接寄給巡撫,旁人誰也不知道。或者要交給吏部尚書的,也是直接寄信給吏部尚書,此外無人得知的。開始時,或因軍事機密,才用這辦法,後來凡是緊要的事,差不多都用寄信上諭發出了。這種上諭,由軍機處擬給皇帝看,皇帝看過以後,封來蓋起一個印,這個印叫﹁辦理軍機處﹂,這是說辦理軍機的地方。什麼人在那裏辦理呢?這當然是皇帝了。這個印一蓋,誰也不能看。譬如是有關經濟財政問題的,送給江蘇巡撫,連戶部大臣也不能看。若是有關軍事的,送給兩廣總督,兵部尚書也不能看。在辦理軍機處的人,就叫軍機大臣,名義上是大臣,照制度法理講,並不是大臣,因為他是皇帝御用的,而不是政府的正式最高行政首長啊。這種上諭封好,辦理軍機處的印蓋了,就交給兵部尚書,兵部尚書並不能拆看,只要他加一個封袋,直接發給受命令的人。如是則一切事情,全國中外各長官,都直接向皇帝發生關係,其他旁人全都不知道。這不是全國政治,都變成秘密不再公開了!秘密政治這當然只能說是一種法術,而不能說是一種制度呀!

直到現在,還有傳刻的雍正朱批上諭,這在清代政治上是一種了不得的聖旨。雍正是有名能專制的。他的上一代是康熙。在中國歷史上,康熙也算是一個好皇帝,至於雍正便太專制了。我們現在看他的朱批上諭,就可以看出清代皇帝是如何般統治中國的。在當時,全國各地地方長官一切活動他都知道,大概全國各地,都有他私派的特務人員的。因此許多人的私生活,連家人父子親戚的瑣碎事,都瞞不過他。一切奏章,他都詳細批。他雖精明,同時又獨裁,但他有他的精力,他有他的聰明,中外事,無論大小,旁人還不知道,他已經知道了。從前做皇帝,外面送給皇帝的公事,先送到六部,皇帝拿出來的公事,六部也一定得先看。因為政治該公開,而六部尚書是全國的行政首長呀。這在明代還是如此的。那時大官的任用還有廷推,小官的任用則只經過吏部。事關教育,則一定要經禮部的。不能說皇帝私下決定了,不再給政府行政長官預聞就可辦。這絕不能說是一種制度,也不能說它是習慣法,只該說它是法術。為什麼?因為這是純粹出之於私心的。而私心則絕不能形成出制度。

由這一點看來,清代比明代更獨裁。明代還是在制度之下由皇帝來當宰相。宰相廢了,而宰相的職權則由皇帝兼。只是宰相做錯了,須負責。皇帝做錯了,可以不負責。除此一分別以外,明代制度還是和過去大體相似的。清代就更超越了這限度。我們曾講過,唐宋諸代的詔敕,宰相一定要蓋章,沒有宰相的章,就不成為詔書。為什麼皇帝下詔書一定要宰相蓋章呢?這就是一種制度了。為什麼皇帝的詔書不能給旁人看,而要直接送出呢?這就是一種法術了。這裏的分別很簡單,換句話說:一個是公的,有理由的,一個是私的,沒有理由的。

清代那種私心的政治,又怎樣能做得下去呢?這就因為皇帝背後有全部滿洲人撐腰。一個皇帝要獨裁,他背後定要有一部分人強力支持他,他才能真獨裁。任何一個獨裁者,都有擁護他獨裁的一個特定的集團。我們此刻說皇帝獨裁,我們也要看是哪個力量在幫助他獨裁,擁護他獨裁。中國歷史從秦以後,歷代皇帝的背後就沒有這樣一個固定的力量。貴族吧,軍人吧,資產階級把,都沒有。若說皇帝利用讀書人,讀書人在擁護皇帝,可是讀書人擁護皇帝比較是公的。因為讀書人不是皇帝的私勢力。而且讀書人也不是一個固定的集團。中國歷史上只有元和清,皇帝後面有整批蒙古人和滿洲人幫忙。其他各代,大體說,是全國的讀書人──有全國民眾中間受過教育經過考試的人來幫政府忙,這不能說是不公道。有人認為這便是﹁封建社會﹂了,這真是胡說。讀書人不就是封建。反過來說,皇帝或政府,存心培植讀書人,也並不是私心。並不如元清兩代,存心扶護蒙古人和滿洲人。這種政治當然是私心的。因為其是私心的,所以一切表現都不成為制度,而只是法術。

丑、清代的六部尚書

清代的六部尚書,也沿襲明制。可是明代六部尚書的權相當大,尤其是吏兵兩部。全國用人調兵,都歸這兩部管。皇帝上諭下頒,要經六部,全國事情上去,也要經六部,兵部尚書還有權下命令給督撫。清代的六部,權就小得多。六部尚書已經不能對下直接發命令,六部尚書已經不成其為行政之首長。更不同的是六部尚書侍郎對皇帝皆得單獨上奏這一點。照理講,兵部尚書對於全國一切軍事,他該負責計畫,軍隊他可以下令調動,侍郎只是他副手,事權該由首長負責。現在兵部尚書也只能對皇帝上一個條陳而止,而且尚書可以單獨上奏,侍郎也可以單獨上奏,這樣一來,尚書就管不著侍郎。從前的六部,每部一尚書,一侍郎,本來是正副長官。清代則要滿漢分開,有一個中國尚書,一定還要有一個滿洲尚書。有兩個中國侍郎,一定還要有兩個滿洲侍郎。於是一部就有了六個長官,六部長官就有三十六個。每個人都可以單獨向皇帝講話,一部之中,中國尚書不曉得滿洲尚書講些什麼話,還有四個副的,也是誰也不知道誰在扯了誰的腿。皇帝寄信上諭頒給某一人,裏面講些什麼事,又是誰也不知道。請問尚書六部,還能做些什麼事呢?六部不能做事,全國事情當然就更集中到皇帝。

在明代,每部還有一批給事中,雖是小官,皇帝下來的公事,他們還可表示反對的意見。他們這些反對,表面上縱使不是在反對皇帝的上諭而是在反對六部長官。可是上諭一定要到六部,猶如唐代發命令的是宰相,給事中照法理言,也只在反對宰相,不在反對皇帝呀!明代的命令既由皇帝發,可是皇帝上諭,送尚書六部,六部就各有給事中,他們要反對,實際上也就等於在反對皇帝了。直到明代快亡國,內部流寇張獻忠、李自成猖獗作亂,外面滿洲人要打進關來,皇帝主張先平流寇再打滿洲人,此即所謂先安內,後攘外。這本也不錯。商之兵部,兵部尚書也無異議。但被給事中們知道了,他們群起反對,皇帝無奈何,把兵部尚書撤了。有人說,明代亡國救亡在這些處。政策總難貫徹,發言盈庭,如何叫國家度過這危險。

近代西方民主政治,許多事也很少沒人反對的。大總統或內閣總理,幸有政黨大部分人在背後擁護,然而有許多事也還行不下。中國以前沒有政黨,政事一切公開,大家可以發言。臨到國家危機之際,外交問題,軍事問題,有時絕對需秘密,甚至有時也需要獨裁。近代也有人感覺到英美民主政治,有些時實在是緩不濟急,危急臨頭,不免要吃虧。但就常數平均,秘密政治,獨裁政治,總是利不敵害。民主政治,公開政治,總是害不勝利。中國傳統政治,若說憑技術,也已有兩千年的經驗,但有它可寶貴的地方。最可寶貴處,就是在公開。一切事情都是公開的。因有一制度存在,一切憑制度處置。要不公開也不可能。

清代皇帝下來的上諭不必經六部,六部不能逕下命令到全國,尚書、侍郎都可單獨上奏,又沒有給事中封駁權,給事中的官名是有的,但已經台諫合一,失其本職了。就政治常理言,一個機關代表一整體。譬如兵部,應該由兵部尚書代表負責,兵部侍郎是副主官,一正一副,副主官當然只是輔佐正主官,不能說兵部尚書這樣講,兵部侍郎又那樣講,變成只有個人而沒有了機關。譬如財政部長代表著財政部,財政部次長對於財政上的意見當然要向部長貢獻,不該直接向行政院長申述。這道理很簡單。所以說清代那些措施,只是法術,不能說它是制度。

清代六部尚書、侍郎都可單獨向皇帝講話,上面已說過。然而除此以外,不論什麼人,又都不許向皇帝講話。翰林院是一個很負清望的機關,翰林院有編修、檢討等員,照理是清望之官,雖無政治實權,而地位則很高,向來他們是可以向政府講話的。到了清代,也不准﹁專摺言事﹂。地方官呢?只有總督、巡撫、藩台︵布政使︶、臬台︵按察使︶可以直接向政府講話,道及以下的府、縣,都不能專折言事了。比起明代來,布衣也可直接向皇帝講話,這相差就太遠了。

清代這些規定,若說是制度,這些制度只是要人家不過問政治。試問除了私心外,還有什麼是這項制度的含義呢?而且清制又不許民間有公開發言權。當時府學縣學都有明倫堂,清廷在每個明倫堂裏都置有一塊石碑,這塊碑不是豎栽而是橫躺的,故叫做臥碑。臥碑上鐫有幾條禁令。

第一,生員不得言事;

第二,不得立盟結社;

第三,不得刊刻文字。

這三條禁令,恰好是近代西方人所要爭取的言論自由,結社自由和出版自由,所謂三大自由了。東西雙方的現代史,在這上,有一個恰正相反的對比。講起來,真值得我們內心的慚愧。臥碑立於順治五年。有名的金聖嘆,就為犯了臥碑禁令而殺頭了。因為當時考試官貪污,一些生員跑到明倫堂向孔子靈位哭叫,就犯了言事結社的禁令。我們從這些地方看,就可看出清制之存心。明代是特別獎勵大家發言,公開發言的。也不僅明制如是,歷代都如是。只有清代才不許人講話。這成什麼制度呢?這只是滿洲部族政權便利他們統治中國的一些無理的法術。

中國歷史上官吏任用,向來都歸吏部管。五品以下,吏部有權可以用。五品以上,吏部開名字給宰相,由上面來決定。明朝廢了宰相,大臣改為廷推,由九卿、七卿公議決定。但吏部尚書的意見,是受大家尊重的。小官任用,則權仍在吏部。清代大官,由皇帝特簡,吏部不知道,也不用什麼廷推了。下面小官,不能一概由皇帝簡任,還歸吏部銓敘,這還算是中國歷史上直傳下來的一種法規,清代皇帝也沒有廢得了。但由吏部銓敘分發的人,清代必須有引見,必待皇帝見了面以後,才得正式去上任。這無非表示全國用人之權,都在皇帝受理。照清代,任何樣的小官,皇帝都引見。這不是皇帝看重這些官,卻是清朝皇帝拿這項制度來教訓中國人,告訴社會上:這是皇帝的權。你不見到皇帝面,芝麻大的官,你也休想做。這當然也只能說它是法術,而不是制度。因為這些制度都是私心的。私心的制度,即便是法術。法術是專講手段,不論意義的。若說法術有意義,則只是些私意義。

乙、清代地方政府

在明代,布政使是最高地方首長。總督、巡撫非常設,有時派出,事完撤銷。清代在布政使上面又常設有總督與巡撫,布政使成為其下屬,總督、巡撫就變成正式的地方行政首長了。這種制度,還是一種軍事統制。如是則地方行政從縣到府,而道,而省,已經四級。從知縣到知府,到道員,到布政使,上面還有總督、巡撫,就變成為五級。可是真到軍事時期,總督、巡撫仍不能作主,還要由中央另派人,如經略大臣、參贊大臣之類,這是皇帝特簡的官。總督、巡撫仍不過承轉命令。總之,清代不許地方官有真正的權柄。

滿洲軍隊稱﹁八旗兵﹂,為國家武力主幹,全國各軍事要地,都派八旗兵駐防。下面的綠營,說是中國軍隊,實際上率領綠營的將領還都是滿洲人。這兩種軍隊,餉給是顯分高下的。各省總督、巡撫,差不多在原則上也只用滿洲人。中國人做到總督、巡撫封疆大吏的,雖也有,卻不多。至於中國人帶滿洲兵做大將軍的,二百多年間,只有一個岳鍾麟。到了太平天國之役,滿洲人自己實在沒辦法,曾左胡李,替滿洲人再造中興,從此封疆大吏,才始大部分轉到中國人手裏。然而甲午戰爭失敗前後,封疆大吏,又都啟用滿洲人,中國人又轉居少數了。這可以說明清代政治,完全是一種軍事統制,而這種軍事統制,又完全是一種部族統制,因為兵權是該完全歸於這個部族的。

丙、清代的各禁區

在這種私制度之下,最壞的還是他們自己心虛,要替自己留一個退步。這個退步,就留在關東三省。清政府把關東三省劃成禁地,不許中國人出關。我們已講過:滿洲人是吉林長白山外松花江畔很小的一個小部族,滿洲並不就是東三省。遼河東西兩岸,秦以前就是中國的土地。戰國時代屬於燕。秦始皇築萬里長城,東邊直到大同江。無論如何,清代奉天一省,兩千年前,早就是中國的。兩千年來,也一向是中國的。清代把它劃出去,做他們的禁地,不許中國人出關。直到光緒末年,河北、山東人才可以出關開墾。

當時的臺灣,也劃為禁地。因為臺灣由鄭成功經營以後,還不斷有人造反,因此不許福建人私渡。這是為了管理不易,和關東三省的留作退步者不同。

以上兩個禁地外,第三個禁地是今天的察哈爾和綏遠。這也是中國地方,清朝又把它劃成為禁地,不許添住一戶家,也不許多墾一畝地。因為這些地方接近蒙古,他們的目的,要把蒙古人和漢人隔開,不使相接觸。這也到了光緒末年才開禁。

第四個禁地是新疆。因此地土壤肥沃,尚未開闢,他們要留作滿洲人的衣食之地,希望滿洲人能到那裏去,故不許中國人前往。直到左宗棠平定回亂以後,禁令始弛,漢人才能隨便去新疆。

因於滿洲人這些私心的法術,在中國境內無端劃出許多處禁地,形成許多特殊區域。所以這些地方,有的是荒落了,有的則開發的特別遲。而中國人也認為所謂中國者,則只是當時的本部十八省。其實就傳統歷史範圍言,則全不是這回事。


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