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中國歷代政治得失

作者：錢穆

三、清代部族政權下的政府

甲、清代中央政府

上面說到清代政治，和中國傳統政治不同，因它背後有一批特別擁護皇帝的，這便是皇帝的同部族，就是滿洲人。照理皇帝是一國元首，他該獲到全國民眾之擁護，不該在全國民眾裏另有一批專門擁護此政權的。這樣的政權，便是私政權，基礎便不穩固。清代政權，始終要袒護滿洲人，須滿洲人在後擁護，才能控制牢固，這便是這一政權之私心。在這種私心下，他就需要一種法術。所以我們說，清代政治，制度的意義少，而法術的意義多。明代廢了宰相，清代便把此制度沿襲下來，還是用內閣大學士掌理國政，這對於滿洲人是一種方便。因為廢了宰相是利於皇帝專制的。而皇帝則顯然是滿洲人。

子、清代的軍機處

到雍正時，又在內閣之外另添一軍機處。清宮裏的文華殿、武英殿，這是內閣學士辦事的地方。雍正又在三大殿背後，另設一個軍機處，這就是所謂的南書房，這只是一所很小的屋子。最初皇帝為要保持軍事機密，有許多事不經內閣，徑由南書房軍機處發出。後來變成習慣，政府實際重要政令，都在軍機處，不再在內閣。顧名思義，內閣還像是文治，而軍機處則明明是一種軍事統治的名稱。既然最高法令均屬於軍機，當然只能說它是軍事統治了。不過軍機處的軍機大臣，也是由內閣大臣裏挑選出來的，在內閣大臣裏挑幾個出來到南書房協同皇帝辦事，如是，皇帝可以不再到文華殿武英殿商量政事，而只在軍機處秘議。所以實際上清代的軍機處，也就等於如明朝般，皇帝不出宮來辦事，只在裏面找幾個私人商量。不過清代皇帝比較地聰明，他們鑒於明代太監當權而招亡國之禍的覆轍，所以不在裏面找太監，而向外面調大臣。但從制度講，二者間還是一樣。太監也罷，軍機大臣也罷，反正都只算是皇帝的私人秘書，算不得朝廷的大臣。

我們上次講，張居正第一不應有權逕下政府最高的命令；第二不應要人報皇帝的公事也報他一份。一個首長和其秘書，只算是同一個機關。張居正要人家把公事一份送皇帝，一份送內閣，這便是不合理。倘使張居正正名定義是宰相，那些公文又只要送宰相，不須再送到皇帝。所以從制度論，張居正的辦法終是講不通。清代軍機處向六部尚書大臣及各省督撫直接下命令，這些發出的命令還是皇帝的。因為政府最高出命權屬於皇帝，軍機處不過是皇帝御用的秘書，實實在在只是皇帝的一個﹁南書房﹂。

清代政府發佈最高命令的手續，又是非常不合理。他的最高命令稱上諭，上諭又分為兩種：一種是明發上諭，一種是寄信上諭。明發上諭都是比較不關緊要的事，譬如皇帝出外巡幸，上陵，經筵，救荒，以及中央政府尚書，侍郎，地方政府總兵知府以上的升降，以及曉諭中外諸事，都由內閣擬好，皇帝看過，再由內閣交到六部，這是中國向來的慣例。寄信上諭是清代特有的，不按上述程式，而直接由皇帝軍機處寄給受命令的人。譬如給江蘇巡撫的上諭，直接寄給巡撫，旁人誰也不知道。或者要交給吏部尚書的，也是直接寄信給吏部尚書，此外無人得知的。開始時，或因軍事機密，才用這辦法，後來凡是緊要的事，差不多都用寄信上諭發出了。這種上諭，由軍機處擬給皇帝看，皇帝看過以後，封來蓋起一個印，這個印叫﹁辦理軍機處﹂，這是說辦理軍機的地方。什麼人在那裏辦理呢？這當然是皇帝了。這個印一蓋，誰也不能看。譬如是有關經濟財政問題的，送給江蘇巡撫，連戶部大臣也不能看。若是有關軍事的，送給兩廣總督，兵部尚書也不能看。在辦理軍機處的人，就叫軍機大臣，名義上是大臣，照制度法理講，並不是大臣，因為他是皇帝御用的，而不是政府的正式最高行政首長啊。這種上諭封好，辦理軍機處的印蓋了，就交給兵部尚書，兵部尚書並不能拆看，只要他加一個封袋，直接發給受命令的人。如是則一切事情，全國中外各長官，都直接向皇帝發生關係，其他旁人全都不知道。這不是全國政治，都變成秘密不再公開了！秘密政治這當然只能說是一種法術，而不能說是一種制度呀！

直到現在，還有傳刻的雍正朱批上諭，這在清代政治上是一種了不得的聖旨。雍正是有名能專制的。他的上一代是康熙。在中國歷史上，康熙也算是一個好皇帝，至於雍正便太專制了。我們現在看他的朱批上諭，就可以看出清代皇帝是如何般統治中國的。在當時，全國各地地方長官一切活動他都知道，大概全國各地，都有他私派的特務人員的。因此許多人的私生活，連家人父子親戚的瑣碎事，都瞞不過他。一切奏章，他都詳細批。他雖精明，同時又獨裁，但他有他的精力，他有他的聰明，中外事，無論大小，旁人還不知道，他已經知道了。從前做皇帝，外面送給皇帝的公事，先送到六部，皇帝拿出來的公事，六部也一定得先看。因為政治該公開，而六部尚書是全國的行政首長呀。這在明代還是如此的。那時大官的任用還有廷推，小官的任用則只經過吏部。事關教育，則一定要經禮部的。不能說皇帝私下決定了，不再給政府行政長官預聞就可辦。這絕不能說是一種制度，也不能說它是習慣法，只該說它是法術。為什麼？因為這是純粹出之於私心的。而私心則絕不能形成出制度。

由這一點看來，清代比明代更獨裁。明代還是在制度之下由皇帝來當宰相。宰相廢了，而宰相的職權則由皇帝兼。只是宰相做錯了，須負責。皇帝做錯了，可以不負責。除此一分別以外，明代制度還是和過去大體相似的。清代就更超越了這限度。我們曾講過，唐宋諸代的詔敕，宰相一定要蓋章，沒有宰相的章，就不成為詔書。為什麼皇帝下詔書一定要宰相蓋章呢？這就是一種制度了。為什麼皇帝的詔書不能給旁人看，而要直接送出呢？這就是一種法術了。這裏的分別很簡單，換句話說：一個是公的，有理由的，一個是私的，沒有理由的。

清代那種私心的政治，又怎樣能做得下去呢？這就因為皇帝背後有全部滿洲人撐腰。一個皇帝要獨裁，他背後定要有一部分人強力支持他，他才能真獨裁。任何一個獨裁者，都有擁護他獨裁的一個特定的集團。我們此刻說皇帝獨裁，我們也要看是哪個力量在幫助他獨裁，擁護他獨裁。中國歷史從秦以後，歷代皇帝的背後就沒有這樣一個固定的力量。貴族吧，軍人吧，資產階級把，都沒有。若說皇帝利用讀書人，讀書人在擁護皇帝，可是讀書人擁護皇帝比較是公的。因為讀書人不是皇帝的私勢力。而且讀書人也不是一個固定的集團。中國歷史上只有元和清，皇帝後面有整批蒙古人和滿洲人幫忙。其他各代，大體說，是全國的讀書人──有全國民眾中間受過教育經過考試的人來幫政府忙，這不能說是不公道。有人認為這便是﹁封建社會﹂了，這真是胡說。讀書人不就是封建。反過來說，皇帝或政府，存心培植讀書人，也並不是私心。並不如元清兩代，存心扶護蒙古人和滿洲人。這種政治當然是私心的。因為其是私心的，所以一切表現都不成為制度，而只是法術。

丑、清代的六部尚書

清代的六部尚書，也沿襲明制。可是明代六部尚書的權相當大，尤其是吏兵兩部。全國用人調兵，都歸這兩部管。皇帝上諭下頒，要經六部，全國事情上去，也要經六部，兵部尚書還有權下命令給督撫。清代的六部，權就小得多。六部尚書已經不能對下直接發命令，六部尚書已經不成其為行政之首長。更不同的是六部尚書侍郎對皇帝皆得單獨上奏這一點。照理講，兵部尚書對於全國一切軍事，他該負責計畫，軍隊他可以下令調動，侍郎只是他副手，事權該由首長負責。現在兵部尚書也只能對皇帝上一個條陳而止，而且尚書可以單獨上奏，侍郎也可以單獨上奏，這樣一來，尚書就管不著侍郎。從前的六部，每部一尚書，一侍郎，本來是正副長官。清代則要滿漢分開，有一個中國尚書，一定還要有一個滿洲尚書。有兩個中國侍郎，一定還要有兩個滿洲侍郎。於是一部就有了六個長官，六部長官就有三十六個。每個人都可以單獨向皇帝講話，一部之中，中國尚書不曉得滿洲尚書講些什麼話，還有四個副的，也是誰也不知道誰在扯了誰的腿。皇帝寄信上諭頒給某一人，裏面講些什麼事，又是誰也不知道。請問尚書六部，還能做些什麼事呢？六部不能做事，全國事情當然就更集中到皇帝。

在明代，每部還有一批給事中，雖是小官，皇帝下來的公事，他們還可表示反對的意見。他們這些反對，表面上縱使不是在反對皇帝的上諭而是在反對六部長官。可是上諭一定要到六部，猶如唐代發命令的是宰相，給事中照法理言，也只在反對宰相，不在反對皇帝呀！明代的命令既由皇帝發，可是皇帝上諭，送尚書六部，六部就各有給事中，他們要反對，實際上也就等於在反對皇帝了。直到明代快亡國，內部流寇張獻忠、李自成猖獗作亂，外面滿洲人要打進關來，皇帝主張先平流寇再打滿洲人，此即所謂先安內，後攘外。這本也不錯。商之兵部，兵部尚書也無異議。但被給事中們知道了，他們群起反對，皇帝無奈何，把兵部尚書撤了。有人說，明代亡國救亡在這些處。政策總難貫徹，發言盈庭，如何叫國家度過這危險。

近代西方民主政治，許多事也很少沒人反對的。大總統或內閣總理，幸有政黨大部分人在背後擁護，然而有許多事也還行不下。中國以前沒有政黨，政事一切公開，大家可以發言。臨到國家危機之際，外交問題，軍事問題，有時絕對需秘密，甚至有時也需要獨裁。近代也有人感覺到英美民主政治，有些時實在是緩不濟急，危急臨頭，不免要吃虧。但就常數平均，秘密政治，獨裁政治，總是利不敵害。民主政治，公開政治，總是害不勝利。中國傳統政治，若說憑技術，也已有兩千年的經驗，但有它可寶貴的地方。最可寶貴處，就是在公開。一切事情都是公開的。因有一制度存在，一切憑制度處置。要不公開也不可能。

清代皇帝下來的上諭不必經六部，六部不能逕下命令到全國，尚書、侍郎都可單獨上奏，又沒有給事中封駁權，給事中的官名是有的，但已經台諫合一，失其本職了。就政治常理言，一個機關代表一整體。譬如兵部，應該由兵部尚書代表負責，兵部侍郎是副主官，一正一副，副主官當然只是輔佐正主官，不能說兵部尚書這樣講，兵部侍郎又那樣講，變成只有個人而沒有了機關。譬如財政部長代表著財政部，財政部次長對於財政上的意見當然要向部長貢獻，不該直接向行政院長申述。這道理很簡單。所以說清代那些措施，只是法術，不能說它是制度。

清代六部尚書、侍郎都可單獨向皇帝講話，上面已說過。然而除此以外，不論什麼人，又都不許向皇帝講話。翰林院是一個很負清望的機關，翰林院有編修、檢討等員，照理是清望之官，雖無政治實權，而地位則很高，向來他們是可以向政府講話的。到了清代，也不准﹁專摺言事﹂。地方官呢？只有總督、巡撫、藩台︵布政使︶、臬台︵按察使︶可以直接向政府講話，道及以下的府、縣，都不能專折言事了。比起明代來，布衣也可直接向皇帝講話，這相差就太遠了。

清代這些規定，若說是制度，這些制度只是要人家不過問政治。試問除了私心外，還有什麼是這項制度的含義呢？而且清制又不許民間有公開發言權。當時府學縣學都有明倫堂，清廷在每個明倫堂裏都置有一塊石碑，這塊碑不是豎栽而是橫躺的，故叫做臥碑。臥碑上鐫有幾條禁令。

第一，生員不得言事；

第二，不得立盟結社；

第三，不得刊刻文字。

這三條禁令，恰好是近代西方人所要爭取的言論自由，結社自由和出版自由，所謂三大自由了。東西雙方的現代史，在這上，有一個恰正相反的對比。講起來，真值得我們內心的慚愧。臥碑立於順治五年。有名的金聖嘆，就為犯了臥碑禁令而殺頭了。因為當時考試官貪污，一些生員跑到明倫堂向孔子靈位哭叫，就犯了言事結社的禁令。我們從這些地方看，就可看出清制之存心。明代是特別獎勵大家發言，公開發言的。也不僅明制如是，歷代都如是。只有清代才不許人講話。這成什麼制度呢？這只是滿洲部族政權便利他們統治中國的一些無理的法術。

中國歷史上官吏任用，向來都歸吏部管。五品以下，吏部有權可以用。五品以上，吏部開名字給宰相，由上面來決定。明朝廢了宰相，大臣改為廷推，由九卿、七卿公議決定。但吏部尚書的意見，是受大家尊重的。小官任用，則權仍在吏部。清代大官，由皇帝特簡，吏部不知道，也不用什麼廷推了。下面小官，不能一概由皇帝簡任，還歸吏部銓敘，這還算是中國歷史上直傳下來的一種法規，清代皇帝也沒有廢得了。但由吏部銓敘分發的人，清代必須有引見，必待皇帝見了面以後，才得正式去上任。這無非表示全國用人之權，都在皇帝受理。照清代，任何樣的小官，皇帝都引見。這不是皇帝看重這些官，卻是清朝皇帝拿這項制度來教訓中國人，告訴社會上：這是皇帝的權。你不見到皇帝面，芝麻大的官，你也休想做。這當然也只能說它是法術，而不是制度。因為這些制度都是私心的。私心的制度，即便是法術。法術是專講手段，不論意義的。若說法術有意義，則只是些私意義。

乙、清代地方政府

在明代，布政使是最高地方首長。總督、巡撫非常設，有時派出，事完撤銷。清代在布政使上面又常設有總督與巡撫，布政使成為其下屬，總督、巡撫就變成正式的地方行政首長了。這種制度，還是一種軍事統制。如是則地方行政從縣到府，而道，而省，已經四級。從知縣到知府，到道員，到布政使，上面還有總督、巡撫，就變成為五級。可是真到軍事時期，總督、巡撫仍不能作主，還要由中央另派人，如經略大臣、參贊大臣之類，這是皇帝特簡的官。總督、巡撫仍不過承轉命令。總之，清代不許地方官有真正的權柄。

滿洲軍隊稱﹁八旗兵﹂，為國家武力主幹，全國各軍事要地，都派八旗兵駐防。下面的綠營，說是中國軍隊，實際上率領綠營的將領還都是滿洲人。這兩種軍隊，餉給是顯分高下的。各省總督、巡撫，差不多在原則上也只用滿洲人。中國人做到總督、巡撫封疆大吏的，雖也有，卻不多。至於中國人帶滿洲兵做大將軍的，二百多年間，只有一個岳鍾麟。到了太平天國之役，滿洲人自己實在沒辦法，曾左胡李，替滿洲人再造中興，從此封疆大吏，才始大部分轉到中國人手裏。然而甲午戰爭失敗前後，封疆大吏，又都啟用滿洲人，中國人又轉居少數了。這可以說明清代政治，完全是一種軍事統制，而這種軍事統制，又完全是一種部族統制，因為兵權是該完全歸於這個部族的。

丙、清代的各禁區

在這種私制度之下，最壞的還是他們自己心虛，要替自己留一個退步。這個退步，就留在關東三省。清政府把關東三省劃成禁地，不許中國人出關。我們已講過：滿洲人是吉林長白山外松花江畔很小的一個小部族，滿洲並不就是東三省。遼河東西兩岸，秦以前就是中國的土地。戰國時代屬於燕。秦始皇築萬里長城，東邊直到大同江。無論如何，清代奉天一省，兩千年前，早就是中國的。兩千年來，也一向是中國的。清代把它劃出去，做他們的禁地，不許中國人出關。直到光緒末年，河北、山東人才可以出關開墾。

當時的臺灣，也劃為禁地。因為臺灣由鄭成功經營以後，還不斷有人造反，因此不許福建人私渡。這是為了管理不易，和關東三省的留作退步者不同。

以上兩個禁地外，第三個禁地是今天的察哈爾和綏遠。這也是中國地方，清朝又把它劃成為禁地，不許添住一戶家，也不許多墾一畝地。因為這些地方接近蒙古，他們的目的，要把蒙古人和漢人隔開，不使相接觸。這也到了光緒末年才開禁。

第四個禁地是新疆。因此地土壤肥沃，尚未開闢，他們要留作滿洲人的衣食之地，希望滿洲人能到那裏去，故不許中國人前往。直到左宗棠平定回亂以後，禁令始弛，漢人才能隨便去新疆。

因於滿洲人這些私心的法術，在中國境內無端劃出許多處禁地，形成許多特殊區域。所以這些地方，有的是荒落了，有的則開發的特別遲。而中國人也認為所謂中國者，則只是當時的本部十八省。其實就傳統歷史範圍言，則全不是這回事。

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中國歷代政治得失

作者：錢穆

一、制度與法術

我們講政治制度，有一些確實是制度，有一些則只能叫做事件或法術。制度指政而言，法術只是些事情或手段；不好說是政治。大抵制度是出之於公的，在公的用心下形成的一些度量分寸是制度。而法術則出之於私，因此沒有一定恰好的節限。所謂方法與權術，二者之間，當然又不能仔細分。而且一個制度之成立，也當然有許多複雜關係，總不免夾帶有當時一些私意的。要說建立一制度，而絕對地大公無私，不僅古代歷史未之有，就是將來的歷史，要說一個國家建立某項制度，而絕無人事關係，絕無私心夾雜，恐怕這希望也還遠。不過公私之間該有分量的輕重。

現在再說中國歷代政治制度究竟是出於公的多呢？還是出於私的多？究竟法術的意義重呢？還是制度的意義重？論漢代，西漢可說是制度，東漢則多半出於光武的私心。論唐代，確實可說在建立制度，而宋代則有許多隻算是一種法術。明代，有許多只能說它是一些事，不能說它是一些制。尤其是清代，可說全沒有制度。它所有的制度，都是根據著明代，而在明代的制度裏，再加上他們許多的私心。這種私心，可說是一種﹁部族政權﹂的私心。一切有滿洲部族的私心處罰，所以全只有法術，更不見制度。

二、清代的部族政權

西方人講政治，一定先要講主權。他們的政治思想，很多是建立在主權觀念上。所以西方有神權、王權、民權的分法，到現在便是國家主權在民眾。中國講政治，一向不討論主權在哪裏。譬如說明代的政治主權在哪裏？這種思想，中國很少見。中國人講政治，一向看重在職責。只論政府該做些什麼事？它的責任該是些什麼？它盡了職沒有？而並不講主權在哪裏。主權的背後，則是一種自由意志。譬如這一隻茶杯，若說主權屬於我，便是我可自由使用此茶杯。這是權利，非道義。若不論主權而論職責，職責所在，應有盡力踐行之道義，便無所謂自由。這是雙方政治思想上一絕大的歧義。

現在我們不妨照西方人的思路來略一講述中國歷史上的政治主權究竟在哪裏。我們依照歷史現實看，像中國這樣大的一個國家，它的政治主權，不可能操在一個人手裏。若有一個人把這主權操在手，因國家太大了，他難得掌握住。故掌握政權者，一定得是集體的。譬如西方吧！神權有宗教團體支持。王權有一般貴族支持。俄國的沙皇，有許多貴族家庭擁護。法國大革命以前，也有很多貴族在支持其皇權。所以皇權政治，或者把此權分掌在貴族，或者把此權分掌在軍人，我們可以說，一種是貴族政權，一種是軍人政權，而往往這兩者間又不容易區分。因為貴族大半都是軍人，軍人掌權，也就成為貴族了。今天��黨批評西方民主政治是資產階級的政權，當然英美社會上有許多工商大資本家都在擁護這政權。而��黨自身則稱為無產階級專政。以上所說，神權皇權資產階級乃及無產階級，只要說到政權，則全是集體來掌握。可是我們中國歷史從漢代起，就不能叫皇權，因皇帝一個人不可能掌握一個國家的大權。也不能說它是貴族政權，因自漢代起，已沒有顯然的貴族。說是軍人政權嗎？我們也看不出漢政府以下，是由軍人掌握的。說是資產階級的政權嗎？中國一向沒有資產階級。所以若說政權，則中國應該是一種士人政權，政府大權都掌握在士──讀書人手裏，從漢到明都如此。而在考試制度下，讀書人跑入政府，也有種種規定。在制度規定上，是絕沒有世襲特權的。因此中國社會上的讀書人，士，只是一種流品，而不成為階級。現在再問中國政治何以特地會發展出這一種制度來，把政權交付給一輩讀書人，士，而存心防止貴族軍人與富人窮人的一切專政呢？這便該進一步說到中國的政治理想之重職責而不重主權之一點上。此屬政治思想的範圍，但制度與思想實為一體之兩面，故附帶在此述及了。

現在再說中國歷史上的政治傳統，雖說是一種士人政權，也不能無變態。在中國整部歷史中，除士人政權外，常有一種特殊的政權，我此刻則稱之為部族政權。所謂部族政權者，便是把政權掌握在某一個部族的手裏，這便是中國歷史上的異族政權了。譬如蒙古人滿洲人跑進中國，也不是元清兩代每一個皇帝個人能掌握整個政權的。在此兩代，其政權之後面，有蒙古滿洲全體部族在擁護此政權。於是蒙古人滿洲人便是此一政權中之特殊階級或特殊分子了。此種政權，我們則稱之為部族政權。不論蒙古也好，滿洲也好。他們都想拿一個部族來控制政府，掌握政權。這種政權，當然是私心的，所以這一種政權下之一切措施，便不好算是政治制度，而只好算是一種法術，一種控制此政權之手段。

若說從來中國的讀書人便全懷私心，要由他們來控制整個國家，這些話便無根據。因為讀書人在社會上並不是一個顯然的集團，像滿洲人蒙古人般。毋寧可說是在政治制度下來獎勵讀書人，扶植讀書人，而非社會上有一種特定的讀書人來攘竊政權而存心把持它。只從東漢末年起，讀書人形成門第，此後魏晉南北朝，我們也可說這時期是一種門第政權，當時的政權差不多全操在大門第手裏。但在當時，實也沒有特許門第來控制政權的制度。在當時制度上，則仍只是要把政權託付給讀書人。但在社會情勢下，則讀書人全出於門第，因此門第在政治上便佔了權。此乃一種社會趨勢，政治積習，而當時制度卻也沒有特地用心用力來矯正它，如此而已。一到唐代，公開考試，把政權再開放，於是門第推翻，仍回復到士人政權的舊傳統。今天我們則要講全民政權，國家主權應在全體民眾，這也可說是我們的理想。但若要真待全體民眾集合起來掌握政權，這事還是不可能。這裏面仍不免或以資產階級為中心，或以知識分子為中心，或再有別的新方法，來代表著全民。如��黨主張有無產階級專政，即其中之一例。若真要由全體民眾來掌握政權，這僅是一理論。今天西方民主國家的政權，說他們是代表全民的，則中國歷史上的讀書人，也何嘗不可說是代表著全民。讀聖賢書，講修齊治平之道，由國家加以考試，量才錄用，此輩讀書人的意見，就可以代表全民，這是中國的理論。此刻西方則必待大家選舉，中國人則用一種公開的考試制度，這是方法的不同。雙方的理想，何嘗不同在想法挑選出可以代表全體民眾的人來組織政府掌握政權呢？

若照此說法，則中國歷史上的政權，早就開放了，所以中國人一向便不討論政府主權該何屬。西方政府的開放政權來得遲，因此他們老是在爭執政權該不在你們而該在我們，該不在皇室而該在民眾，這是近代西方政治思想上偏重主權論之所由來。中國歷史裏的傳統政權，據我上面歷次所講，早已不在皇帝了。皇帝個人，並不能掌握政權，僅至明代廢了宰相以後，皇帝在政府的權是特別的重了。但也並不是在當時政治制度裏，把整個主權交付給皇帝，皇帝也並不能說國家屬於我。中國皇帝向來沒有講過﹁朕即國家﹂這句話，即是明清兩代的皇帝也都不敢講。單只是皇帝代替了宰相，那仍是制度上的改變，不是理論上的翻新。只有部族政權，才始是把另一批人來代替讀書人，那便是元代的蒙古人與清代的滿洲人，他們才是是當時政權的實際掌握人。但在表面上，則單說清代一代，仍然像是士人政權，仍然說政權該交付與讀書人。這是中國傳統的政治理論，滿洲人也瞭解，並不曾正式反對這理論。他們只在此理論之下，另用一種法術，把滿洲部族來凌駕中國讀書人。若說他們是專制，則該是部族專制，而仍非皇帝專制。我們明白得這一點，才可來講清代的制度。

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作者：錢穆

四、漢代兵役制度

漢代兵制是全國皆兵的。在西方，直到近代普魯士王國在俾斯麥為相時歷經了不得已的壓迫才發明這樣的制度的，而我們在漢代也就早已實行了。一個壯丁，到二十三歲才開始服兵役，這一規定也有其內在的意義。因為二十才始成丁，照理可以獨立耕種。就農業經濟言，無法多產，只有節用，所謂﹁三年耕，有一年之蓄﹂，照一般情形論，年年豐收，是絕對不會的。平均三年中總會有一個荒年，來一個荒年，儲蓄就完了。倘使三年不荒的話，六年就該有二年之蓄，九年就該有三年之蓄。而農業社會，也絕對不會連熟到九年以上，也不會連荒到三年以上。一個壯丁，二十受田，可以獨立謀生，但要他為國家服兵役，則應該顧及他的家庭負擔。所以當時規定，從二十三歲起，照理他可以有一年儲蓄來抽身為公家服役了。這一制度，不僅是一種經濟的考慮，實在是一種道德的決定。

我們評歷史上一切制度，都該注意到每一制度之背後的當時人的觀念和理論。政治是文化中重要一機構，絕不會隨隨便便無端產生出某一制度的。在漢初，政府中人，本來大部由農村出身，他們知道民間疾苦，所以能訂出這一法規。近代的中國人，往往蔑視自己以往的政治傳統，又說中國沒有成套的政治理論，沒有大的政治思想家。當然在中國以往著作裏，很少有專講政治理論的書，也很少專以政治思想而成名的人物。這並不是中國人對政治無理論，無思想。只因中國讀書人多半做了官，他們對政治上的理論和思想，早可在實際政治中表現了。用不著憑空著書，脫離現實，來完成他書本上的一套空理論。於是中國的政治理論，早和現實政治融化合一了。否則為什麼皇帝和宰相定要分權呢？為什麼仕途必經察舉和考試呢？為什麼田租該力求減輕呢？為什麼商業資本要加節制呢？為什麼國民兵役要到二十三歲才開始呢？所以我們要研究中國以往的政治思想，便該注意以往的政治制度。中國絕不是一個無制度的國家，而每一制度之後面，也必有其所以然的理論和思想，哪可輕輕用專制黑暗等字面把來一筆抹殺呢？

漢代的國民兵役，又分幾種。一種是到中央作﹁衛﹂兵，一種是到邊郡作﹁戍﹂卒。一種是在原地方服兵﹁役﹂。每一國民都該輪到這三種，只有第三種，從二十歲便開始了。

漢代中央軍隊有兩支：一稱南軍，一稱北軍。南軍是皇宮的衛隊，北軍是首都的衛戍部隊。當時南北軍全部軍隊合共不到七萬人。各地方壯丁輪流到中央作衛兵一年，當衛兵是極優待的，來回旅費由中央供給，初到和期滿退役，皇帝備酒席款宴，平時穿的吃的，也不要衛兵們白己花錢。

當戍兵就不同了。一切費用，都要自己擔負。論到戍兵的期限，卻只有三天。這又是沿襲封建時代的舊習慣。封建時代國家規模小，方百里便算大國了。如是則由中央到邊疆，最遠也不過五十里。要到邊疆戍守，只要半天路程。若在邊三天，前後共不過五天就回來了。這在封建時代，戍邊不是件苦事，隨身帶著五天乾糧便夠。秦始皇帝統一天下以後，似乎沒注意到這問題，還叫老百姓戍邊三天。由會稽︵江蘇︶ ，到漁陽︵熱河︶ ，在政府說來，還只要你服役三天，這是從來的舊傳統。可是路途往返，就得半年以上，衣裝糧食要自己帶，多麻煩呢？天下一統了，國家體制變了，而秦始皇帝的戍邊制度卻沒有改，或許政府事情忙，而且兵力統一了六國，得意忘形，沒有注意到這些小節上，然而因此就引起社會大騷動。陳勝吳廣的革命，便由此而起。近代中國人都好說中國二千年政治沒有變，試問古今中外，哪有如此理？亦哪有如此事？就論戍邊制度，一到漢代就變了。漢代戍邊還只是三天，可是你可以不去，只要一天出一百個錢，三天三百錢，交給政府，便可免戍。有一百個人不去，應該是三百天的免戍費，由政府把來另僱一人肯去的，一去便要他服三百天的戍役。他也得了這一筆錢，不僅足夠在邊用度，並且還可留一點安家，這是一種變通辦法。照理論，則人人該戍邊三天，縱使宰相的兒子也不能免。漢代曾有一個宰相，真叫他兒子親到邊疆去，真當三天戍卒，這便成為歷史上的佳話了。

漢郡長官有太守，有都尉，猶如中央有丞相又有太尉一般。太守是地方行政長官，都尉是地方軍事首領。地方部隊即由都尉管。凡屬壯丁，每年秋天都要集合操演一次，這是一個大檢閱，名為都試，為期一月。期滿回鄉。國家有事，臨時召集，這是一種國民兵。各地方並就地理形勢，分別訓練各兵種，如車騎︵騎兵和車兵︶ 樓船︵水師與海軍︶ 材官︵步兵︶ 之類。

中央有南北軍，邊疆有戍卒，地方上有國民兵，國家一旦有事，這三種軍隊都可以調用。

國家除了服兵役之外，還要服力役，這是春秋戰國直至秦漢以下歷代一向有的一個大問題，現在我們則變成歷史事件來講述了。力役是每個壯丁替國家做義務的勞工。好像現在要修飛機場，造公路，就召集民工一般。只古代是純義務的。全國壯丁按冊籍編定，每人每年一個月，替國家義務做工，這在漢代喚做更卒，更是更替輪番的意思。如是則一個農民，既要到中央當衛兵，又要到邊疆當戍卒，還要在地方上服國民兵役，都試譬如我們開一個秋季運動大會，這還比較輕鬆，而每年一月的更役，卻比較國民兵役吃力些。但若不去踐更︵上番︶ ，按當時規定，出兩百個錢給政府，也可以代替。

除了上述三種兵役和一種力役外，每個國民還須納人口稅，連小孩子都有。說到這裏，卻有一嚴重的問題。當時政府並沒有為民眾安排一個生活的基礎，全國土地並不是平均分配的，也沒有設法使國民人人就業，而卻要國民人人向國家盡職責。遇有不克盡此政府所規定的職責的，那便就是犯法了。犯法就得抓去，有的便因此充當官奴，強迫在各政府衙門裏做苦工。於是有的人便寧願出賣自己，做私人家的奴隸。當時規定，奴隸也須繳人口稅，而且須加倍繳。但這是由養奴隸的主人家負擔的，不幹奴隸自身事。因此漢代的奴隸特別多。要是在後代，無業謀生，還可以做乞丐、做流氓，政府不會來管。但在漢代是不許可的。你要當義務兵，你要去修飛機場、公路，你要納人口稅，你的名字住址，都在政府冊子上，不去就要出錢，出不起錢便是犯法。你做乞丐了，戶口冊上還是有你的名字，你還該向國家負責。於是只有把自己出賣給人家做奴隸。當時做奴隸，並不是出賣自由，只是出賣他對國家法規上一份應盡的職責。政府要禁止此風，便規定奴婢的人口稅加倍徵收。但有錢的養著大批奴隸，反可發大財。譬如入山燒炭、開礦之類，全需大批人工。出賣為奴，便如參加此發財集團。因此奴隸生活，反而勝過普通民戶。這在︽史記．貨殖傳︾ 裏講得很詳細。這是漢代的奴隸制度。和西方羅馬帝國的農奴完全不同。羅馬的農奴多半是戰爭得來的俘虜，漢代的奴隸是農民自己遊離耕土，來參加大規模的工商新生產集合。如何可相提並論呢？

漢代除卻規定的義務兵役外，民間還有義勇隊，志願從軍的。國家有事，可以自由報名。這叫做良家子從軍。那些都是比較富有的家庭，尤其是居家近邊境的，平常在家練習騎馬射箭，盼望國家有事，報名從軍，打仗立功，可以做官封侯，這風氣在邊郡特別盛。像隴西李廣一家便是一著例。

五、漢制得失檢討

讓我們簡要指出一些漢代制度之缺點。

首先在經濟方面，土地問題沒有解決，形成兼併，富者田連阡陌，窮者無立錐之地，使政府的減輕租稅政策，全失功效。至王莽把土地收歸國有，此事又激起社會多數人的反對，結果失敗了。但王莽的廢止奴隸政策，卻繼續為東漢政府所承襲。東漢時代也屢有廢奴的詔令，但只要社會經濟情形不便，此項詔令是不會有實效的。

其次說到軍隊制度，中國地大人眾，雖說分區訓練各別的兵種，但每年一個月的操練是不夠的。中央南北衛，像是常備軍，實際上，時期也只一年，數額也僅有七八萬人。結果全國皆兵，並不夠用。遇到打仗，各地調遣，如會稽吳楚，遠赴漁陽上谷，也不方便。所以全國皆兵制，在中國論，一則軍隊數量太多，二則訓練太簡略，調動不方便，結果全國皆兵，弄得有名無實，一旦起了問題，還是解決不了。

再次講到政府組織，上面說過，皇權相權是分開的，皇室和政府也是分開的，這話固不錯。但中國一向似乎看重的不成文法，往往遇到最大關節，反而沒有嚴格明白的規定。這也可以說是長處，因為可以隨宜應變，有伸縮餘地。但也有壞處，碰著一個能幹有雄心的皇帝，矜才使氣，好大喜功，常常要侵奪宰相的相權。並不像現代的西方國家，皇帝私人，無論怎樣好，憲法上規定它不能過問首相的事。漢武帝雄才大略，宰相便退處無權。外朝九卿，直接向內廷聽受指令。這樣一來，皇帝的私人秘書尚書的權就大了。漢武帝臨死時，他的太子已先死，他要把皇位傳給小兒子昭帝，他卻先把昭帝的母親處死。他知道小皇帝年幼，母后在內管事不好，但皇室總還需要人管理。以前皇室也得由宰相管，但漢武帝連宰相的事都由他管了，宰相哪裏能預聞到宮內事。於是武帝臨死，派一個霍光做大司馬大將軍輔政。這是皇宮裏的代表人，霍光是皇家親戚，有資格來代表皇家。但照理，宰相早就是皇宮裏的代表人，他該就是副皇帝，現在皇帝不把宰相做皇室代表人，而在皇宮裏另設一個大司馬大將軍來專幫皇帝的忙，如是就變成外面有宰相，內面有大司馬大將軍，皇宮和朝廷就易發生衝突。當時一稱外廷，一稱內朝。大司法大將軍霍光輔政，他是內朝領袖，外廷則仍由宰相統治。後來昭帝死，立昌邑王做皇帝，沒有幾天，又把他廢了，另立漢宣帝。當廢立時，霍光代表皇室，召集九卿開會。有人說：該請宰相參加。霍光說，這是皇帝家事，用不著丞相政府領袖參加，我們只議定請示皇太后就完了。霍光的一番話，初看好像也有他的理由。他把皇位繼承當作皇室私事，皇室事不必要政府領袖來預聞。他不知道皇室之存在，由於有皇帝，而皇帝之存在，由於有政府。所以皇位繼承是政府事，並非皇室事。這並不是我們用現代觀念來強說歷史，在當時歷史情實早本如是。所以在高后四年，曾有一詔書，說皇帝疾久不已，不可屬天下，命群臣公議替代的新皇帝。呂后盡專權橫肆，但並沒有說立皇帝不要問朝廷。霍光以後，元平元年，昭帝崩，也詔群臣議所立。可見皇帝世襲，是政府法理規定。若遇皇帝無嗣，及其他變化，仍該按照政府意見公議決定。但這也是一種不成文法，所以霍光得以上下其手。而且霍光縱說政府領袖不必預聞皇帝事，而他仍要召集其他政府大僚來公議所立，可見霍光也是情有所怯，並不敢全違背當時習慣。再就另一點說，原先尚書只是皇帝的內廷秘書，而內廷諸職，又隸屬於御史中丞，現在皇室又另有一個代表人，霍光以大司馬大將軍輔政名義來掌領皇帝的秘書處，他不讓外面宰相知道皇室事，他卻代表皇室來過問政府事，如是則皇室超越在政府之上，那豈不是要出大毛病？所以後來漢宣帝想把霍氏權柄削減，便恢復舊制，仍有御史中丞來管領尚書，如是便由御史中丞透過御史大夫，而達到宰相，內廷與外朝聲氣又通，大司馬大將軍便沒有權重了。霍家也就垮臺了。

就此一節，可見漢代制度，在皇帝與宰相，皇室與政府之間，確是有一番斟酌的。雖沒有硬性規定皇帝絕對不許預聞政治的一句話，這也並不是大失錯。而且若要皇帝絕不預聞政府事，那宰相的任命便成問題。就當是歷史情實，既不能有民選皇帝，也便一時不能有代表民意的國會來監督政府。這是歷史條件所限，並非一兩個皇帝私意要如此的。於是皇室與政府，皇帝與宰相之間，遂不免發生許多的微妙關係。漢武帝自己是雄才大略，他自己攬權，尚不甚要緊，他死了，他須替他後代小皇帝著想，於是來一位大司馬大將軍輔政，便出來問題了。漢宣帝以下，霍氏雖敗，結果還是大司馬大將軍外戚輔政，還是內廷權重，外朝權輕，於是有王莽代漢而興。王莽便是由大司馬大將軍而掌握大權的。

到東漢光武帝，懲於前失，因怕大權旁落，自親庶務，於是尚書地位日漸加重。而外朝的宰相，卻分成三個部門。本來三公是宰相、太尉、御史大夫，而實際宰相是全國之首領。後來因有大司馬大將軍橫插進來，所以又把此三公變成大司徒、大司馬、大司空三職分別，一個公管領三個卿。在西漢時，本想把此改革來調和大司馬與宰相之衝突的，然而這樣一來，大司空完全變成外朝官，大司馬卻依然代表皇室。從前御史大夫管得到宮廷，現在大司空管不到宮廷。不僅丞相改大司徒是失職，御史大夫改大司空也是失職，權重依然在大司馬手裏。這還是皇家和政府許可權劃分不清之故。中國此下政府裏的所謂御史台，便是循此趨勢，由皇宮漸漸退回到政府的。東漢初年，光武帝的私意，則索性把政權全操在自己手裏，三公只是名位崇高而已，實權則在尚書。換言之，則是由皇帝來總其成。所以後代中國人批評光武帝有事無政，這是以往的歷史意見。漢光武自身是一好皇帝，明帝，章帝都好，然而只是人事好，沒有立下好制度。因此皇帝好，事情也做得好。皇帝壞了，而政治上並不曾有管束皇帝的制度，這是東漢政治制度上的一個大問題。也是將來中國政治制度史上一個大問題。

選舉在漢代，也發生了問題。照漢代原來的制度，在漢武帝時，只叫地方長官每年要選舉些孝子廉吏，這已經講過了。但後來孝廉充斥仕途，別的進仕之路都為阻塞了，於是大家都爭要當孝廉。本來所謂孝廉，一種是孝子，另一種是廉吏，後來規定每郡滿二十萬戶口的只能舉一個，如是則孝廉不分，進城一個參政入仕的資格而已。後來又因請託舞弊，逼得朝廷於察舉孝廉後再加上一番考試，如是則全失卻原來察舉孝廉之用意。但中國政權，卻因此開放給全國各地了。從此以後，無論選舉或考試，都是分區定額的。經濟文化落後的地區和經濟文化進步的地區，都一樣照人口比例來考選。因此中央政府裏，永遠有全國各地域人民之參加，不致偏榮偏枯。因此中國政府，始終是代表著全國性的，全國人民都有跑進政府的希望。而且實際上，也是全國各地永遠都有人跑進中央政府的。又漢制郡縣長官，例須避用本郡本縣人，如是則中央政府既是絕對的代表全國性的，而地方政府卻又竭力避免其陷於地方性。這樣才開始大一統的局面，永遠維持。而全國各地方聲教相通，風氣相移，卻可使各地文化經濟水準，永遠走向融和，走向平均，不致隔絕，不致分離。這一制度，自漢代起直至清代始終沿用。這是中國傳統政治制度裏一最應著眼之點。

惟今所欲討論者，則為漢代之選舉制，是否合於近代所謂之民權思想。第一，漢代察舉，其權在地方長官，不在地方民眾。長官賢良的固須採訪民間輿情，選拔真才。但長官營私舞弊的，卻可不顧地方民意，推選私人。二則選舉了送到中央，如何分發，則悉聽中央命令。後來並於選來的人，又加以一番考試。這樣則豈不是漢代的選舉權實際便完全操之在上不在下嗎？而且漢代選舉，就大體言，最先必進學校讀書，才獲補吏。補吏以後，才獲察舉。這由教育而行政實習，由行政實習而選舉，再由選舉而考試，由考試而任用之幾個階段，驟看極合情理，切實施行，像不會出大毛病。然而依然有毛病存在。因古代社會，讀書機會就不易得。第一是書本不易得，古代書籍都用竹帛書寫，很少紙張，更無印刷。印刷術對人類文化傳播與演進之大貢獻，應該遠勝於近代新發明之原子彈。這是世界人類以最偉大的發明，這項發明雖始於中國，但也要到唐宋才開始有印刷。古代書本必得傳抄，一片竹簡只能寫二十來字。抄一本書，費就大了。帛是絲織品，其貴更可知。而且要抄一本書，必得不遠千里尋師訪求。因此讀書求學，便有著絕大限制。但若你生來便在一個讀書家庭中，那一切困難，便都易解決了。因此當時雖非封建社會，爵位不世襲，而書本卻可世襲。雖不是世代簪纓，卻是世代經學。世代經學，便可世代跑進政治圈子，便無異一封建傳襲的貴族了。那時的政治制度，雖不許社會大貧大富，讓工商業走上資本主義化。但學問與書本，卻變成了一種變相的資本。所以說黃金滿籯，不如遺子一經。這便是一本書的資本價值，勝過了一籮黃金的資本價值了。因此當時一個讀書家庭，很容易變成一個做官家庭，而同時便是有錢有勢的家庭。當時有所謂家世二千石的。只要家庭裏有一個做到二千石的官，他當一郡太守，便可有權察舉。他若連做了幾郡的太守，他便是足跡遍天下，各地方經他察舉的，便是他的門生故吏，將來在政治上得意，至少對他原來的舉主，要報些私恩，若有人來到他的郡裏做太守，必然也會察舉他的後人。因此察舉過人的子孫，便有易於被人察舉之可能了。上面說過，漢代選舉，是分郡限額的，每郡只有幾個額，於是卻永遠落在幾個家庭裏。如是則每一郡必有幾個像樣的家庭，這便造成了將來之所謂世族門第，也便是世族門第必然帶有郡望之來歷了。當時的大門第，依然平均分配在全國各地，大概是每郡都有幾家有聲望的，我無以名之，名之曰門第的社會。這並非封建社會，也並非資本主義的社會，但一樣有不平等。雖非封建貴族，而有書生貴族。雖非工商業資本，而有書籍資本。國家的政治制度，雖沒有對那些家庭許下世襲特權，但他們因有家庭憑藉，無異於有世襲的特權了。

中國魏晉以下門第社會之起因，最主要的自然要追溯到漢代之察舉制度。但就漢代察舉制度之原始用意言，實在不好算是一種壞制度。但日子久了，那制度就變壞了。這不只是漢代選舉制度如是，我們可以說，古今中外一切制度，都必如是。否則一項好制度，若能永遠好下去，便將使政治窒息，再不需後代人來努力政治了。惟其一切制度都不會永久好下去，才使我們在政治上要繼續努力，永久改進。制度也只是歷史事項中之一目，人類整部歷史便沒有百年不變的，哪能有一項制度經過一兩百年還算得是好制度呢？

讓我們在來看漢代的制度，他們將政府和皇室劃分，將宰相和皇帝並列，這不好說全出帝王私心，也不能怪他們安排得未盡妥貼。當知任何一制度，也絕不會盡善盡美，更無罅隙的。當至少他們懂得皇權之外有相權，至少已懂得皇室之外有政府了。再說到選舉制度，至少他們已懂得政府用人該有一客觀標準，不能全憑在上者之私心好惡。至少他們已懂得該項標準，不該是血統的親疏，不該是勢力的大小。親的貴的強的富的，都不夠此項標準，而採取一項以教育與知識與行政實習之成績，來定取捨進退之標準，而又懂得平均分配到全國各地區，這也不能不說是在當時已算合理化，已算開明與進步的了。至於經濟政策，一面主張輕徭薄賦，寬假平民，一面主張裁抑富厚，導致平等，這也不算得黑暗，不算得無理。至於此後的演變，無論在政府組織上，無論在選舉制度上，無論在經濟政策上，都曾發生了毛病。皇室與政府的關係，終究發生了衝突；選舉制度，到底造成門閥新貴族；經濟制度、兵役制度都沒有弄好，都出毛病了。但我們不能因此一筆抹殺，說漢代無制度，或說一切制度只是專制與黑暗，這是我們必該再三申說的。

此下魏晉南北朝，始終沒有像樣的政府，因此也沒有像樣的制度產生，直要到唐代。但唐代已不是漢代的老樣子，老制度，他又換了嶄新的一套。直要待唐代的新制度又出了毛病，宋代又再換一套。此下明代，清代也如此。只因我們此刻不看重歷史，不研究歷史，所以說中國自秦以下兩千年政治都是一樣，都只是專制兩字已可包括盡了，其實是不然的。

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中國歷代政治得失

作者：錢穆

二、漢代選舉制度

上面講了漢代中央和地方的許多官，但這許多官從哪裏來的呢？什麼人才可以做宰相御史大夫乃至這個部門的長官呢？這是講中國政治制度上一個最主要的大題目。

在古代封建世襲，天子之子為天子，公之子為公，卿之子為卿，大夫之子為大府，做官人有一定的血統，自然不會發生有此問題。但到秦漢時期便不同了。封建世襲制度已推翻，誰該從政，誰不該從政呢？除卻貴族世襲外，首先令人想到軍人政治，誰握有兵權，誰就掌握政權，支配仕途，但漢代又並不然。其次令人想到富人政治，誰有財富，誰便易於入仕，易於握權，但漢代也不然。我們講漢代關於此一方面的制度，要到漢武帝以後，才漸趨於定型。那時已有了太學，好如現在的國立大學。當時國立大學，只有一個，這裏面的學生，考試畢業分兩等，當時稱科。甲科出身的為郎；乙科出身的為吏。郎官是屬於光祿勳下面的皇宮裏的侍衛，依舊例，凡做二千石官的，︵漢朝這樣的官很多，中央雖只有三公九卿十多個，地方上的太守就有一百多個。︶ 他們的子侄後輩，都得照例請求，送進皇宮當侍衛。待他在皇帝面前服務幾年，遇政府需要人，就在這裏面挑選分發。這一制度，雖非貴族世襲，但貴族集團，同時便是官僚集團，仕途仍為貴族團體所壟斷。這在西方，直到近代還見此制。中國則自漢武帝以後便變了。

當時定制，太學畢業考試甲等的就得為郎，如是則郎官裏面，便羼進了許多知識分子，知識分子卻不就是貴族子弟。至考乙等的，回到其本鄉地方政府充當吏職。吏是地方長官的掾屬。漢代官吏任用，有一限制，地方長官定要由中央派，太守如是，縣令也如是。但郡縣掾屬，必得本地人充當。譬如臺北市的人，不能當臺北市的市長；但臺北市政府從市長以下的一切官，在漢代稱為掾屬的，那就絕對要用臺北市的本地人。不過辟用掾屬的權，則在長官手裏，這叫做辟屬。三公、九卿、郡太守、縣令，這些是由皇帝由中央政府任命的。宰相下面的十三曹，就由宰相自己辟用。此外各衛門首長以下，全是吏，全由各衙門首長自己任用。現在這個太學生考了乙等，譬如他是會稽郡人，他便回到會稽，指定由郡縣政府試用，這所謂補吏。補郎與補吏，是太學生畢業後應有的待遇。

再說到漢代的選舉制度，歷史上稱之謂鄉舉里選。當時各地方時時可以選舉人才到中央。他們的選舉，大體可分為兩種，也可說是三種：

一種是無定期的，譬如老皇帝死了，新皇帝即位，往往就下一道詔書，希望全國各地選舉人才到朝廷；或是碰著大荒年，大水災，或是大瘟疫，這表示政府行政失職，遭受天譴，也常下詔希望地方推舉賢人，來向政府說話，或替國家做事。這些選舉是無定期的。這樣選舉來的人，多半稱為賢良。賢良選到了政府以後，照例由政府提出幾個政治上重大的問題，向他們請教。這叫做策問。策即是一種竹片。問題寫在竹簡上，故稱策問。一道道的策問，請教賢良們大家發表意見，這叫對策。政府看了他們的意見，再分別挑選任用，這是一個方式。這一種選舉，既不定期，也無一定的選舉機關。地方民意也可舉，三公九卿，政府大僚，也可舉。所舉則稱為賢良，賢良是指有特出才能的人。

第二種是特殊的選舉，譬如政府今年要派人出使匈奴，出使西域，需要通外國語，能吃苦，能應變，所謂出使絕域的人，政府常常下詔徵求，只要自問自己有此才幹，可以自己報選。又如軍隊裏要用軍事人才，或如黃河決口，需要曉習治水的人，大家知道有這種人才，大家可以舉，自己覺得有把握，自己也可直接來應選。這是一種特殊的選舉。

後來又有一種有定期的選舉，那就是選舉孝廉。漢代一向有詔令地方察舉孝子廉吏的。但地方政府有時並不注意這件事，應選人也不踴躍。漢武帝時，曾下了一次詔書，大意說：你們偌大一個郡，若說竟沒有一個孝子一個廉吏可以察舉到朝廷，那是太說不過去的事。而且地方長官的職責，不僅在管理行政，還該替國家物色人才；若一年之內，連一個孝子一個廉吏都選不出，可見是沒有盡到長官的責任。於是漢武帝就下令叫大家公議，不舉孝子廉吏的地方長官應如何處罰。這一來，就無形中形成了一種有定期的選舉。無論如何，每郡每年都要舉出一個兩個孝子廉吏來塞責。漢代一百多個郡，至少每年要有兩百多孝廉舉上朝廷。這些人到了朝廷，並不能像賢良般有較好較快的出身，他們大抵還是安插在皇宮裏做一個郎官。如是則一個太學生，當他分發到地方政府充當吏屬之後，他仍還有希望被察舉到皇宮裏做一個郎。待他在郎署服務幾年，再分發出去。

自從武帝以後，漢代逐漸形成了一種一年一舉的郡國孝廉，至少每年各郡要新進兩百多個孝廉入郎署，十幾年就要有兩千個。從前皇宮裏的郎官侍衛本也只有二千左右。自此制度形成，二三十年後，皇宮裏的郎官，就全都變成郡國孝廉，而那些郡國孝廉，又多半是由太學畢業生補吏出身的。如是則皇帝的侍衛集團，無形中也變質了。全變成大學畢業的青年知識分子了。於是從武帝以後，漢代的做官人漸漸變成都是讀書出身了。後來郎署充斥，要待分發任用的人才盡多，於是就把無定期選舉，特殊選舉都無形擱下，仕途只有孝廉察舉的一條路，這是到東漢時代的事了。

這一制度，又由分區察舉，演進到按照戶口數比例分配，制為定額。那時是郡國滿二十萬戶的得察舉一孝廉，由是孝廉只成為一個參政資格的名稱，把原來孝子廉吏的原義都失去了。最後又由郡國察舉之後，中央再加上一番考試。這一制度，於是會合有教育、行政實習、選舉與考試之四項手續而始達於完成。

我們從此看出：這一制度在當時政治上是非常重要的。一個青年跑進太學求學，畢業後，派到地方服務。待服務地方行政有了成績，再經長官察選到中央，又須經過中央一番規定的考試，然後才始正式入仕。那是當時入仕從政的唯一正途。政府一切官吏，幾乎全由此項途徑出身。這樣的政府，我們再也不能叫它做貴族政府。郎官之中雖然也盡有貴族子弟，但究竟是少數。我們也不能稱之謂軍人政府，因郎官並不是由軍人出身的。我們也不能稱之為資本主義的政府，因這些郎官，都不是商人資本家的子弟。這樣的政府，我們只能叫它做讀書人的政府，或稱士人政府。漢代從昭宣以下的歷任宰相，幾乎全是讀書人，他們的出身，也都是經由地方選舉而來。並不是由其血統上和皇帝以及前任大官有什麼關係，或者是大軍人大富人，才爬上政治舞臺。完全是因其是一讀書知識分子而獲入仕途。這一情形，直從漢代起。我們可說中國歷史上此下的政府，既非貴族政府，也非軍人政府，又非商人政府，而是一個﹁崇尚文治的政府﹂，即士人政府。只許這些人跑上政治舞臺，政府即由他們組織，一切政權也都分配在他們手裏。

三、漢代經濟制度

上面講的是政府之形成，及其職權分配之內容。下面要講到支持政府的主要經濟問題，即賦稅制度。

漢代對於輕徭賦這一理想算是做到了。戰國時孟子講過：﹁什一而稅，王者之政﹂，可見戰國稅額，是不止什一的，在孟子以為什一之稅已是很好了。可是漢代，稅額規定就只有﹁十五稅一﹂。而且，實際上只要納一半，三十稅一。一百石穀子，只要納三石多一點的稅。甚至當時人還說有百一之稅的︵見旬悅︽前漢紀︾ ︶ ，並在文帝時，曾全部免收田租，前後歷十一年之久。這是中國歷史上僅有的一次。這因中國疆土廣，賦稅盡輕，供養一個政府，還是用不完。

然而漢代稅制，有一個大毛病，當時對於土地政策，比較是採用自由主義的。封建時代的井田制早已廢棄，耕者有其田，土地的所有權屬於農民私有，他可自由使用，也可自由出賣。遇到經濟困乏，田地可以買賣，就形成了兼併。若我們進一步問，為什麼政府稅額輕了，農民還要賣去自己的田地呢？這當然還有其他原因。這須講到當時的人口稅兵役稅，乃及社會經濟之全體貌。此刻無暇涉及。但耕戶賣去了他的土地所有權以後，他就變成一佃農，田主對佃農的租額是很高的。有的高到百分之五十︵即十分之五︶ 。結果政府的租稅愈輕，地主愈便宜，農民賣了地，要納十分之五的租給地主，地主向政府只要納三十分之一的稅。政府減輕田租，只便宜了地主，農民沒有受到分毫的好處。這是講的田租。

但這裏已牽涉到土地所有權問題。封建時代，四封之內，莫非王土，食土之毛，莫非王臣，土地為封建貴族所專有。耕田者依時還受，這是井田制度一項主要的條件。現在封建破壞，土地歸民間私有。既屬私有，自可自由買賣。政府只管按田收稅，不管田地誰屬。賣田的和買田的，雙方共同成立一種契約。這純是民間經濟貿易關係。所以在自由買賣下的大地主，並不即是封建貴族。封建是政治性的，而此刻的地主，則由經濟條件而形成。他可以自由買進，也可以自由賣出。正因為土地私有，耕者有其田，才有了自由買賣，才開始有兼併，才使貧者無立錐之地。以後中國歷史上的土地政策，一面常欣羨古代井田制度之土地平均佔有，但一面又主張耕者有其田，承認耕地應歸屬民間之私產。在這兩觀念之衝突下，終使土地租稅問題得不到一個妥適的解決。

再說全國土地，也並非全屬耕地。則試問非耕地的主權，又是誰的呢？一座山，一帶樹林，一個大的湖，在封建時代，自然是四封之內，莫非王土，耕地非耕地，同樣該屬於貴族。耕地開放了，散給農民，平均分配，成為井田，而非耕地則成為不公開的禁地。山林池澤，貴族另派管理員如虞人之類去看守。後來情勢變了，耕地所有權，逐漸轉移到農夫手裏，而非耕地的禁區呢？也漸漸被民間私下闖入，燒炭伐木，捕魚獵獸，這是一種違法的牟利。這一些時時闖入禁區的，在當時被目為盜賊，而他們這種耕地以外的生產，則稱之為奸利。政府設官防止，有權征討。待後防不勝防，討不勝討，索性把禁地即山林池澤也逐漸開放了。只在出入關隘，設一徵收員，遇在禁區捕魚伐木的，只就其所獲，徵收其所獲幾分之幾的實物，這就在田租之外，另成一種賦稅。這是關稅商稅之緣起。所以稱之曰徵者，原先是徵伐禁止的，後來只以分享獲得為妥協條件，而仍以徵字目之。這一種轉變，春秋末年，已在大大開始。土地狹或是人口密的國家，如鄭、如晉、如齊，都有此現象，都有此措施。然直到秦漢統一政府出現，關於土地所有權的觀念卻依然承襲舊貫。他們認耕地為農民私有，而非耕地，即封建時代相傳之禁地，則仍為公家所有。換言之，即成為王室所有。此因封建貴族都已消失，只剩皇帝一家，承襲舊來的封建傳統，所有全國的山林池澤，照當時人觀念，便全歸皇室。再從這一所有權的觀念影響到賦稅制度，所以當時凡農田租入歸諸大司農，充當政府公費。而山海池澤之稅則屬少府，專供皇帝私用。這一分別，若非從封建時代之井田制度以及其他土地所有權之分別轉變說來，便不易明瞭。

現在再說，此一公私分稅的制度，在開始時也頗合理。因耕地多，田賦是大宗，而山林池澤的商稅只佔少數。把大宗歸國家，小數劃歸皇室，這也並非皇帝私心自肥。但戰國以下，鹽鐵之利逐漸龐大起來，社會經濟情形變了，山海池澤之稅逐步超過了全國的田租。這一轉變，是開始定制時所不曾預料的。正如清代末年，並不知商埠對外通商關稅之逐年增添，卻把此事讓給外國人去管，後來遂吃了大虧。清代如此，漢代亦復如是。商稅漸漸地超過了田租，於是少府收入，反而勝過了大司農。漢武帝是一個雄才大略的皇帝，討匈奴，通西域，軍費浩繁，大司農的錢用完了，連他父親︵景帝︶ ，祖父︵文帝︶ 幾輩子積蓄下來的財富都花光了。政府支出龐大，陷入窘地，這又怎樣辦呢？農民的田租，三十分之一的定額，制度定了，又不便輕易再變更，再增加。漢武帝就只有自己慷慨，把少府的經濟拿出來，這等於是把皇室私款來捐獻給政府。所以武帝同時也命令地方上有錢的人，最主要的是如鹽鐵商人等，也能如他般大家自由樂捐。結果社會響應不佳，擁有大資產的，不理會政府之號召。漢武帝不禁要想：你們的錢究竟由哪裏來的呢？豈不是都由我把山海池澤讓給你們經營，你們才能煮鹽冶鐵，發財賺錢。現在我把少府收入都捐獻給國家，而你們不回應，那麼我只有把全國的山海池澤一切非耕地收還，由我讓給政府來經營吧！這便是漢武帝時代有名的所謂﹁鹽鐵政策﹂。

鹽鐵商是當時最大最易發財的兩種商業。鹽沒有一人不吃的，鐵也沒有一家不用，而煮海成鹽，開山出鐵，這山與海的主權，卻在皇帝手裏。現在漢武帝再不讓商人們擅自經營了，把其所有權收回，讓政府派管理去自己燒鹽，自己冶鐵，其利息收入則全部歸給政府，於是鹽鐵就變成國營與官賣。這個制度，很像近代西方德國人之所首先創始的所謂國家社會主義的政策。可是我們遠在漢代已經發明了這樣的制度，直到清代，小節上的變化雖然有，而大體上總還遵循這一政策，總還不離於近代之所謂國家社會主義的路線。這一制度，也不專限於鹽鐵兩項。又如酒，這是消耗著人生日用必需的米麥來做成的一種奢侈享樂品，因此也歸入官賣，不許民間自由釀造。

這些制度的後面，自然必有其理論的根據。我們要講中國的經濟思想史，必須注意到歷史上種種實際制度之措施。而講中國經濟制度，卻又該注意此項制度之所由演變完成的一種歷史真相。所以我講漢武帝時代的鹽鐵政策，卻遠遠從古代井田制度與山澤禁地在法理上所有權之區分，直講到少府與大司農的稅收之分配於政府與皇室之由來，而由此再引申出鹽鐵官賣來。這並不專是一個思想與理論的問題，而實際上則有極佔重要的歷史傳統之現實情況來決定。為了這一問題，在當時也爭辯得很久，到漢昭帝時還有一番熱烈的討論，全國各地民眾代表和政府的財政主管大臣在特別召集的會議席上往返辯論，互相詰難。有當時一位民眾代表事後留下一份記錄，就是有名的鹽鐵論。當然民間主張開放，政府主張國營。而當時實際上的利弊得失，則非熟究當時人的意見，是無法懸揣的。我們此刻要討論歷史制度，全該注意當時的歷史傳統與當時人的歷史意見，作為主要之參考。不該把我們的時代意見來抹殺當時的歷史意見，這才是正辦呀！

我們概括上述漢代的經濟政策，對工商業是近於主張如近人所謂的節制資本的一面，而在對農民田租方面，則也已做到了輕徭薄賦，但並未能平均地權。在漢武帝時，董仲舒曾主張限田政策，縱不能將全國田畝平均分派，也須有一最高限度，使每一地主不能超過若干畝之限制，惜乎連這個政策也並未能推行。於是王莽起來，就激起了一項大改革，把一切田畝盡歸國有，稱為皇田，重行分配。當時的意想，實在要恢復封建之井田制，而結果則引生一次大變亂。王莽失敗了，從此中國歷史上的土地制度也不再有徹底的改革了。

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中國歷代政治得失

作者：錢穆

一、漢代政府組織

甲、皇室與政府

嚴格說來，要到秦漢才是中國歷史上正式有統一政府。秦以前的中國，只可說是一種封建的統一。只要到秦漢，中央方面才有一個更像樣的統一政府，而其所轄的各地方，也已經不是封建性的諸侯列國並存，而是緊密隸屬於中央的郡縣制度的行政區分了。因此講中國傳統政治，可以逕從秦漢講起，以前暫略不論。秦代只是漢代之開始，漢代大體是秦代之延續。所以秦代暫亦不講，而只講漢代。

現在專說漢代政府究是怎樣組織的？我們要看政府的組織，最重要的是看政府的職權分配。在此方面，我亦只想提出兩點來加以申說。第一是皇室與政府之職權劃分，第二是中央與地方的職權劃分。

我們知道：秦以後，中國就開始有一個統一政府，在一個統一政府裏，便不能沒有一個領袖。中國歷史上這一個政治領袖，就是皇帝。這皇帝又是怎樣產生的呢？在中國傳統政治裏，皇位是世襲的──父親傳給兒子。若用現代政治眼光來衡量，大家會懷疑，皇帝為什麼要世襲呢？但我們要知道，中國的立國體制和西方歷史上的希臘、羅馬不同。他們國土小，人口寡。如希臘，在一個小小半島上，已包有一百幾十個國。他們所謂的國，僅是一個城市。每一個城市的人口，也不過幾萬。他們的領袖，自可由市民選舉。只要城市居民集合到一曠場上，那裏便可表現所謂人民的公意。羅馬開始，也只是一城市。後來向外征服，形成帝國。但其中央核心，還是希臘城邦型的。中國到秦、漢時代，國家疆土，早和現在差不多。戶口亦至少在幾千萬以上。而且中國的立國規模，並不是向外征服，而是向心凝結。漢代的國家體制，顯與羅馬帝國不同。何況中國又是一個農業國，幾千萬個農村，散佈全國，我們要責望當時的中國人，早就來推行近代的所謂民選制度，這是不是可能呢？我們若非專憑自己時代判斷，來吞滅歷史判斷，我們應該承認皇位世襲，是中國已往政治條件上一種不得已或說是一種自然的辦法。況且世界各國，在歷史上有皇帝的，實在也不在少數。我們不能說，中國從前不用民主選舉制，而有一個世襲的皇帝，便夠證明中國傳統政治之黑暗與無理性。在封建時代，本來有很多家庭有他們世襲的特權，這些皆所謂貴族。但從秦漢以後，封建制度早已推翻。單只皇室一家是世襲的，除卻皇帝可以把皇位傳給他兒子以外，政府裏便沒有第二個職位，第二個家庭，可以照樣承襲。郡太守不能把郡太守的職位傳給他兒子，縣令不能把縣令的職位傳給他兒子。這已是政治制度上一項絕大的進步。從前封建時代，政府和家庭，有分不開的關係，現在則不然了。組織政府的是一個一個人，不再是一個一個家。不過在那時，還留下一個很大的問題：便是皇室和政府的關係。皇室是不是即算政府？若把皇室和政府劃開，這兩邊的職權又怎樣分？這是秦漢時代首先遇到的一個大問題，也是此下中國政治史上一向要碰到的一個大問題。

拿歷史大趨勢來看，可說中國人一向意見，皇室和政府是應該分開的，而且也確實在依照此原則而演進。皇帝是國家的唯一領袖，而實際政權則不在皇室而在政府。代表政府的是宰相。皇帝是國家的元首，象徵此國家之統一；宰相是政府的領袖，負政治上一切實際的責任。皇權和相權之劃分，這常是中國政治史上的大題目。我們這幾十年來，一般人認為中國從秦漢以來，都是封建政治，或說是皇帝專制，那是和歷史事實不相符合的。

要講漢代皇權和相權之劃分，讓我先舉一實例：當時皇帝宰相，各有一個﹁秘書處﹂，而兩邊的組織，大小不同。漢代皇帝有六尚，尚是掌管意。六尚是尚衣、尚食、尚冠、尚席、尚浴與尚書。五尚都只管皇帝私人的衣服飲食起居。只有尚書是管文書的，這真是皇宮裏的﹁秘書﹂了。漢代開始的尚書，其職權地位本不高，後來才愈弄愈大。最先尚書只是六尚之一，這是皇帝的秘書處。若說到宰相的秘書處呢？共有十三個部門，即是當時所謂的十三曹，一個曹等於現在一個司。我們且列舉此十三曹的名稱，便可看出當時宰相秘書處組織之龐大，與其職權之廣泛。

一西曹，主府史署用。

二東曹，主二千石長吏遷除，並包軍吏在內。二千石是當時最大的官，以年俸有兩千石穀得名。可見朝廷一切官吏任免升降，都要經宰相的秘書處。

三戶曹，主祭祀農桑。

四奏曹，管理政府一切章奏，略如唐代的樞密院，明代的通政司。

五詞曹，主詞訟，此屬法律民事部分。

六法曹，掌郵驛科程，這像現在的交通部，科程是指一切交通方面之時限及量限等。

七尉曹，主卒曹轉運，是管運輸的，略如清代之有漕運總督。

八賊曹，管盜賊。九決曹，主罪法。此兩曹所管屬於法律之刑事方面。

十兵曹，管兵役。

十一金曹，管貨幣鹽鐵。

十二倉曹，管倉穀。

十三黃閣，主簿錄眾事，這是宰相府秘書處的總務主任。

這十三個機關，合成一個宰相直轄的辦公廳。我們只根據這十三曹名稱，便可想見當時政務都要彙集到宰相，而並不歸屬於皇帝。因為皇帝只有一個籠統的尚書處，只有一個書房。最先的尚書也僅有四人，而宰相府下就有十三個機關。這相府十三曹，此諸皇室尚書的範圍大得多，而且此十三曹的權位也很重，也竟儼如後代之專部大臣。可見漢代一切實際事權，照法理，該在相府，不在皇室，宰相才是政府的真領袖。以上單據一例來講皇室和政府的區別。從中國傳統政治的大趨勢看，一般意見一向是看重這區別的。

乙、中央政府的組織

現在說到漢代中央政府的組織。當時有所謂三公、九卿，這是政府裏的最高官。

丞相太尉御史大夫稱三公，丞相管行政，是文官首長；太尉管軍事，是武官首長；御史大夫管監察，輔助丞相來監察一切政治設施。它是副丞相。按照漢代習慣，用現代語說，這裏有一種不成文法的規定，須做了御史大夫，才得升任為丞相。太尉雖與丞相尊位相等，實際除卻軍事外，不預聞其他政事。因此當時最高行政長官實在是丞相。

依照文字學原義，丞是副貳之意。所謂相，也是副。就如現俗稱嬪相，這是新郎新娘的副，新郎新娘不能做的事，由嬪相代理來做。所以丞是副，相也是副，正名定義，丞相就是一個副官。是什麼人的副官呢？他該就是皇帝的副官。皇帝實際上不能管理一切事，所以由宰相來代理，皇帝可以不負責任。為什麼又叫宰相呢？在封建時代，貴族家庭最重要事在祭祀。祭祀是最重要事在宰殺牲牛。象徵這一意義，當時替天子諸侯乃及一切貴族公卿管家的都稱宰。到了秦、漢統一，由封建轉為郡縣，古人稱﹁化家為國﹂，一切貴族家庭都倒下了，只有一個家卻變成了國家。於是他家裏的家宰，也就變成了國家的政治領袖。

本來封建時代，在內管家稱宰，出外作副官稱相，所以照歷史傳統講，宰相本來只是封建時代貴族私官之遺蛻。但正因如此，所以秦漢時代的宰相，他不但要管國家政務，還要管及皇帝的家務。這在周官書裏的天官冢宰的職權，便是如此的。但現在的宰相，他既要掌管國家政府的一切事情，他再沒有工夫管皇帝的家事，於是在御史大夫，即副丞相之下，設有一個御史中丞，他便是御史大夫的副，這個人就住在皇宮裏。那時凡具中字的官，都是指是住在皇宮的。皇室的一切事，照例都歸御史中丞管。御史中丞屬於御史大夫，御史大夫隸屬於宰相，如實則皇室一切事仍得由宰相管。從另一方面講，宰相的來歷，本只是皇帝的私臣，是皇帝的管家，自該管皇宮裏的事。那是封建舊制遺脫未盡。但從另一方面看，只好說，皇帝也不過市政府下面的一部分。所以宮廷事，也歸宰相來統治。那時，皇帝有什麼事，交待御史中丞，御史中丞報告御史大夫，御史大夫再轉報宰相。宰相有什麼事，也照這個手續，由御史大夫轉中丞，再轉入內廷，這是當時皇帝與政府關係之大概。

再說漢代的九卿，那是：太常、光祿勳、衛尉、太僕、廷尉、大鴻臚、宗正、大司農、少府。他們的官位都是二千石，又稱中二千石。因他們都是中央政府裏的二千石，以示別於郡太守地方行政首長之亦是二千石而名。若講到這些九卿職名的來歷，卻很有趣味：

太常在秦代叫泰常，這個常字，本當作嘗。他是管祭祀祖先鬼神的。依四時奉獻時物，讓祖先鬼神時時嘗新，故稱泰嘗。在古代，宗教意味猶在政治意味之上。古代的住宅，東偏是祠堂，即廟，西偏是家屋，即寢。生宅死宅，連在一起。後代民間此制雖廢，皇宮仍沿舊軌。直到清代，太廟不是緊貼在皇宮的東邊嗎？古代的家庭，最重要的，可說不是活人而是死人，祭祖自屬大事。宰就是掌管殺牛祭祖的。所以漢廷九卿的第一卿，也是管祭祀的。這個官，正名定義，該屬於皇家，管皇家的廟，管皇家祭祖的一個家務官。不好算是朝廷公職。

其次是光祿勳。這個官名，直到清代還有，但這三字的原義，卻早就忘失了。依文義講，勳該就是閽，古音相同，這是皇家的門房。光是大義，光祿該即是大麓，祿麓音同相借。為什麼門房稱大麓呢？此因古時代的皇帝，多半靠山住家，好像宋江在梁山泊，朱貴在山腳下開設酒店，好通報消息。所以皇帝居山，房門就設在山麓。尚書上說舜管堯的大麓，那便是舜做了堯的宰相。換言之，乃是當了堯的門房。因此光祿與勳是古今語，都指門房言。

衛尉是一個武職，掌門衛屯兵，這是皇宮的衛兵司令。當時凡屬軍事方面的官都稱尉。

太僕猶之是皇帝的車夫，︽論語︾ ：﹁子適衛，冉有僕﹂，僕是趕車的。皇帝出去，太僕就替他趕車。那是皇帝的汽車司機。

廷尉是掌法的，犯了皇帝的法，都歸他管。

如此看來，太常管皇家太廟，光祿衛尉，一是門房頭兒，一是衛兵頭兒。這都是在裏面的。皇帝出門，隨帶的是太僕，在外面有人犯法，就是廷尉的事。

大鴻臚，一直相沿到清代，就等於外交部。也如現在之禮賓司，是管交際的。臚是傳呼義。古禮主賓交接，由主傳到主身邊的相，再由主身邊的相傳到賓邊的相，由是而再傳達到賓之自身。鴻即大義。大臚是傳達官。

宗正是管皇帝的家族，其同姓本家及異姓親戚的。

以上七個卿，照名義，都管的皇家私事，不是政府的公務。由這七卿，我們可以看出漢代政治，還有很多是古代封建制度下遺留的陳跡，然而那時已是化家為國了，原來管皇帝家務的，現在也管到國家大事了。譬如太常就兼管教育，因為古代學術都是在宗廟的。西方也一樣，直到現在，在他們，教育和宗教還是分不開。光祿勳原是皇帝的總門房，現在皇宮裏一切侍衛都要他管。那時皇宮裏的侍從，還不完全是太監，而且太監很少，大部分還是普通人。當時一般要跑入政府做官的人，第一步就得現進入皇宮裏，充侍衛，奉侍皇帝，讓皇帝認識，然後得機會再派出去當官。這些在皇宮裏服務的，多半是年輕人，當時稱作郎官，都歸光祿勳管。孔子十二世孫孔安國，也就做過郎官。太僕呢？因管車馬，所以國家一切武裝，好像﹁坦克車、飛機﹂之類，他也連帶管了。廷尉就變成司法，大鴻臚就變成外交。這是歷史演變。我們推尋出這一演變，卻並不是說漢代的中央政府還是一個封建政府，而當時的九卿還是皇帝之私臣。因此等卿都隸屬於宰相，而所管亦全是國家公事。

此外還有兩個卿，就是大司農和少府，都是管財政經濟的。大司農管的是政府經濟，少府管的是皇室經濟。大司農的收入支銷國家公費，少府收入充當皇室私用。皇室不能用大司農的錢。所以我們說當時皇室和政府在法理上是鮮明劃分的。當時全國田賦收入是大宗，由大司農管。工商業的稅收，譬如海邊的鹽，山裏的礦，原來收入很少，由少府管。

這九卿，全都隸屬於宰相。

我們上面講九卿，照名義來歷，都是皇帝的家務官，是宮職，而系統屬於宰相，豈不是宰相本是皇帝的總管家嗎？但換句話說，便是當時政府的首長，宰相，可以管到皇宮裏的一切。舉例來說，少府掌管皇室經費，而少府屬於宰相，宰相可以支配少府，即是皇室經濟也由宰相支配。這樣一講，豈不是皇室反而在政府之下了嗎？本來封建時代的宰相，就是皇帝的管家，但到了郡縣時代，化家為國，宰相管的，已經是國家了，不是私家了，所以他成了政府正式的首長。從前私家家庭中的各部門，也就變成公家政府的各部門。封建時代，以家為國，周天子是一個家，齊國也是一個家，魯國又是一個家，這樣的貴族家庭很多，天下為此許多家庭所分割。那時在大體上說，則只有家務，沒有政務。現在中國已經只剩了一家，就是當時的皇室。這一家為天下共同所戴，於是家務轉變成政務了。這個大家庭也轉變成了政府。原先宰相是這個家庭的管家，現在則是這個政府的領袖。

以上對漢代的三公九卿，已經講了一個大概。這是當時中央政府的組織情形。

丙、漢代地方政府

漢代的地方政府，共分兩級：即郡與縣。中國歷史上的地方政府以縣為單位，直到現在還沒有變。漢時縣的上面是郡，郡縣數當然也隨時有變動。大體說，漢代有一百多個郡，一個郡管轄十個到二十個縣。大概漢代縣數，總在一千一百到一千四百之間。中國歷史上講到地方行政，一向推崇漢朝，所謂兩漢吏治，永為後世稱美，這一點值得我們的注意。若以近代相比，今天的地方行政區域，最高為省。一省之大，等於一國，或者還大過一國。一省所轄縣，有六七十個以至一二百個，實在太多了。但就行政區域之劃分而論，漢制是值得稱道的。

漢代郡長官叫太守，地位和九卿平等，也是二千石。不過九卿稱為中二千石，郡太守是地方上的二千石。郡太守調到中央可以做九卿，再進一級就可當三公，九卿放出來也做郡太守。漢代官級分得少，升轉極靈活，這又是漢制和後來極大的不同。九卿放出來當太守，並不是降級。地方二千石來做中二千石，也不是升級，名義上還是差不多。當時全國一百多個郡，太守的名位，都和九卿差不多，因此雖是中央政府大一統的局面，雖是地方行政區域劃分得比較小，卻不感覺得這個中央政府高高在上。

丁、中央與地方之關係

說到中央與地方的關係。每郡每年要向中央上計簿，計簿就是各項統計表冊，也就是地方的行政成績。一切財政、經濟、教育、刑事、民事、盜賊、災荒，每年有一個簿子，分項分類，在九十月間呈報到中央，這叫做上計。

中央特派專員到地方來調查的叫刺史。全國分為十三個調查區，每一區派一個刺史，平均每一刺史的調查區域，不會超過九個郡。他的調查項目也有限制，政府規定根據六條考察，六條以外，也就不多管。地方實際行政責任，是由太守負責的。政府派刺史來調查，不過當一個耳目。所以太守官俸二千石，而刺史原始只是俸給六百石的小官。根據政府規定項目調查，縱是小官也能稱任。而且惟其官小，所以敢說敢講，無所避忌。

這些刺史，上屬於御史丞。皇宮裏還有十五個侍御史，專事劾奏中央乃及皇宮裏的一切事情的。部刺史和侍御史的意見，都報告到副宰相御史大夫，副宰相再報告到宰相。副宰相所輔助宰相的，便是這一個監察的責任。

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