中國歷代政治得失
作者：錢穆
三、清代部族政權下的政府
甲、清代中央政府
上面說到清代政治，和中國傳統政治不同，因它背後有一批特別擁護皇帝的，這便是皇帝的同部族，就是滿洲人。照理皇帝是一國元首，他該獲到全國民眾之擁護，不該在全國民眾裏另有一批專門擁護此政權的。這樣的政權，便是私政權，基礎便不穩固。清代政權，始終要袒護滿洲人，須滿洲人在後擁護，才能控制牢固，這便是這一政權之私心。在這種私心下，他就需要一種法術。所以我們說，清代政治，制度的意義少，而法術的意義多。明代廢了宰相，清代便把此制度沿襲下來，還是用內閣大學士掌理國政，這對於滿洲人是一種方便。因為廢了宰相是利於皇帝專制的。而皇帝則顯然是滿洲人。
子、清代的軍機處
到雍正時，又在內閣之外另添一軍機處。清宮裏的文華殿、武英殿，這是內閣學士辦事的地方。雍正又在三大殿背後，另設一個軍機處，這就是所謂的南書房，這只是一所很小的屋子。最初皇帝為要保持軍事機密，有許多事不經內閣，徑由南書房軍機處發出。後來變成習慣，政府實際重要政令，都在軍機處，不再在內閣。顧名思義，內閣還像是文治，而軍機處則明明是一種軍事統治的名稱。既然最高法令均屬於軍機，當然只能說它是軍事統治了。不過軍機處的軍機大臣，也是由內閣大臣裏挑選出來的，在內閣大臣裏挑幾個出來到南書房協同皇帝辦事，如是，皇帝可以不再到文華殿武英殿商量政事，而只在軍機處秘議。所以實際上清代的軍機處，也就等於如明朝般，皇帝不出宮來辦事，只在裏面找幾個私人商量。不過清代皇帝比較地聰明，他們鑒於明代太監當權而招亡國之禍的覆轍，所以不在裏面找太監，而向外面調大臣。但從制度講，二者間還是一樣。太監也罷，軍機大臣也罷，反正都只算是皇帝的私人秘書，算不得朝廷的大臣。
我們上次講，張居正第一不應有權逕下政府最高的命令；第二不應要人報皇帝的公事也報他一份。一個首長和其秘書，只算是同一個機關。張居正要人家把公事一份送皇帝，一份送內閣，這便是不合理。倘使張居正正名定義是宰相，那些公文又只要送宰相，不須再送到皇帝。所以從制度論，張居正的辦法終是講不通。清代軍機處向六部尚書大臣及各省督撫直接下命令，這些發出的命令還是皇帝的。因為政府最高出命權屬於皇帝，軍機處不過是皇帝御用的秘書，實實在在只是皇帝的一個﹁南書房﹂。
清代政府發佈最高命令的手續，又是非常不合理。他的最高命令稱上諭，上諭又分為兩種：一種是明發上諭，一種是寄信上諭。明發上諭都是比較不關緊要的事，譬如皇帝出外巡幸，上陵，經筵，救荒，以及中央政府尚書，侍郎，地方政府總兵知府以上的升降，以及曉諭中外諸事，都由內閣擬好，皇帝看過，再由內閣交到六部，這是中國向來的慣例。寄信上諭是清代特有的，不按上述程式，而直接由皇帝軍機處寄給受命令的人。譬如給江蘇巡撫的上諭，直接寄給巡撫，旁人誰也不知道。或者要交給吏部尚書的，也是直接寄信給吏部尚書，此外無人得知的。開始時，或因軍事機密，才用這辦法，後來凡是緊要的事，差不多都用寄信上諭發出了。這種上諭，由軍機處擬給皇帝看，皇帝看過以後，封來蓋起一個印，這個印叫﹁辦理軍機處﹂，這是說辦理軍機的地方。什麼人在那裏辦理呢？這當然是皇帝了。這個印一蓋，誰也不能看。譬如是有關經濟財政問題的，送給江蘇巡撫，連戶部大臣也不能看。若是有關軍事的，送給兩廣總督，兵部尚書也不能看。在辦理軍機處的人，就叫軍機大臣，名義上是大臣，照制度法理講，並不是大臣，因為他是皇帝御用的，而不是政府的正式最高行政首長啊。這種上諭封好，辦理軍機處的印蓋了，就交給兵部尚書，兵部尚書並不能拆看，只要他加一個封袋，直接發給受命令的人。如是則一切事情，全國中外各長官，都直接向皇帝發生關係，其他旁人全都不知道。這不是全國政治，都變成秘密不再公開了！秘密政治這當然只能說是一種法術，而不能說是一種制度呀！
直到現在，還有傳刻的雍正朱批上諭，這在清代政治上是一種了不得的聖旨。雍正是有名能專制的。他的上一代是康熙。在中國歷史上，康熙也算是一個好皇帝，至於雍正便太專制了。我們現在看他的朱批上諭，就可以看出清代皇帝是如何般統治中國的。在當時，全國各地地方長官一切活動他都知道，大概全國各地，都有他私派的特務人員的。因此許多人的私生活，連家人父子親戚的瑣碎事，都瞞不過他。一切奏章，他都詳細批。他雖精明，同時又獨裁，但他有他的精力，他有他的聰明，中外事，無論大小，旁人還不知道，他已經知道了。從前做皇帝，外面送給皇帝的公事，先送到六部，皇帝拿出來的公事，六部也一定得先看。因為政治該公開，而六部尚書是全國的行政首長呀。這在明代還是如此的。那時大官的任用還有廷推，小官的任用則只經過吏部。事關教育，則一定要經禮部的。不能說皇帝私下決定了，不再給政府行政長官預聞就可辦。這絕不能說是一種制度，也不能說它是習慣法，只該說它是法術。為什麼？因為這是純粹出之於私心的。而私心則絕不能形成出制度。
由這一點看來，清代比明代更獨裁。明代還是在制度之下由皇帝來當宰相。宰相廢了，而宰相的職權則由皇帝兼。只是宰相做錯了，須負責。皇帝做錯了，可以不負責。除此一分別以外，明代制度還是和過去大體相似的。清代就更超越了這限度。我們曾講過，唐宋諸代的詔敕，宰相一定要蓋章，沒有宰相的章，就不成為詔書。為什麼皇帝下詔書一定要宰相蓋章呢？這就是一種制度了。為什麼皇帝的詔書不能給旁人看，而要直接送出呢？這就是一種法術了。這裏的分別很簡單，換句話說：一個是公的，有理由的，一個是私的，沒有理由的。
清代那種私心的政治，又怎樣能做得下去呢？這就因為皇帝背後有全部滿洲人撐腰。一個皇帝要獨裁，他背後定要有一部分人強力支持他，他才能真獨裁。任何一個獨裁者，都有擁護他獨裁的一個特定的集團。我們此刻說皇帝獨裁，我們也要看是哪個力量在幫助他獨裁，擁護他獨裁。中國歷史從秦以後，歷代皇帝的背後就沒有這樣一個固定的力量。貴族吧，軍人吧，資產階級把，都沒有。若說皇帝利用讀書人，讀書人在擁護皇帝，可是讀書人擁護皇帝比較是公的。因為讀書人不是皇帝的私勢力。而且讀書人也不是一個固定的集團。中國歷史上只有元和清，皇帝後面有整批蒙古人和滿洲人幫忙。其他各代，大體說，是全國的讀書人──有全國民眾中間受過教育經過考試的人來幫政府忙，這不能說是不公道。有人認為這便是﹁封建社會﹂了，這真是胡說。讀書人不就是封建。反過來說，皇帝或政府，存心培植讀書人，也並不是私心。並不如元清兩代，存心扶護蒙古人和滿洲人。這種政治當然是私心的。因為其是私心的，所以一切表現都不成為制度，而只是法術。
丑、清代的六部尚書
清代的六部尚書，也沿襲明制。可是明代六部尚書的權相當大，尤其是吏兵兩部。全國用人調兵，都歸這兩部管。皇帝上諭下頒，要經六部，全國事情上去，也要經六部，兵部尚書還有權下命令給督撫。清代的六部，權就小得多。六部尚書已經不能對下直接發命令，六部尚書已經不成其為行政之首長。更不同的是六部尚書侍郎對皇帝皆得單獨上奏這一點。照理講，兵部尚書對於全國一切軍事，他該負責計畫，軍隊他可以下令調動，侍郎只是他副手，事權該由首長負責。現在兵部尚書也只能對皇帝上一個條陳而止，而且尚書可以單獨上奏，侍郎也可以單獨上奏，這樣一來，尚書就管不著侍郎。從前的六部，每部一尚書，一侍郎，本來是正副長官。清代則要滿漢分開，有一個中國尚書，一定還要有一個滿洲尚書。有兩個中國侍郎，一定還要有兩個滿洲侍郎。於是一部就有了六個長官，六部長官就有三十六個。每個人都可以單獨向皇帝講話，一部之中，中國尚書不曉得滿洲尚書講些什麼話，還有四個副的，也是誰也不知道誰在扯了誰的腿。皇帝寄信上諭頒給某一人，裏面講些什麼事，又是誰也不知道。請問尚書六部，還能做些什麼事呢？六部不能做事，全國事情當然就更集中到皇帝。
在明代，每部還有一批給事中，雖是小官，皇帝下來的公事，他們還可表示反對的意見。他們這些反對，表面上縱使不是在反對皇帝的上諭而是在反對六部長官。可是上諭一定要到六部，猶如唐代發命令的是宰相，給事中照法理言，也只在反對宰相，不在反對皇帝呀！明代的命令既由皇帝發，可是皇帝上諭，送尚書六部，六部就各有給事中，他們要反對，實際上也就等於在反對皇帝了。直到明代快亡國，內部流寇張獻忠、李自成猖獗作亂，外面滿洲人要打進關來，皇帝主張先平流寇再打滿洲人，此即所謂先安內，後攘外。這本也不錯。商之兵部，兵部尚書也無異議。但被給事中們知道了，他們群起反對，皇帝無奈何，把兵部尚書撤了。有人說，明代亡國救亡在這些處。政策總難貫徹，發言盈庭，如何叫國家度過這危險。
近代西方民主政治，許多事也很少沒人反對的。大總統或內閣總理，幸有政黨大部分人在背後擁護，然而有許多事也還行不下。中國以前沒有政黨，政事一切公開，大家可以發言。臨到國家危機之際，外交問題，軍事問題，有時絕對需秘密，甚至有時也需要獨裁。近代也有人感覺到英美民主政治，有些時實在是緩不濟急，危急臨頭，不免要吃虧。但就常數平均，秘密政治，獨裁政治，總是利不敵害。民主政治，公開政治，總是害不勝利。中國傳統政治，若說憑技術，也已有兩千年的經驗，但有它可寶貴的地方。最可寶貴處，就是在公開。一切事情都是公開的。因有一制度存在，一切憑制度處置。要不公開也不可能。
清代皇帝下來的上諭不必經六部，六部不能逕下命令到全國，尚書、侍郎都可單獨上奏，又沒有給事中封駁權，給事中的官名是有的，但已經台諫合一，失其本職了。就政治常理言，一個機關代表一整體。譬如兵部，應該由兵部尚書代表負責，兵部侍郎是副主官，一正一副，副主官當然只是輔佐正主官，不能說兵部尚書這樣講，兵部侍郎又那樣講，變成只有個人而沒有了機關。譬如財政部長代表著財政部，財政部次長對於財政上的意見當然要向部長貢獻，不該直接向行政院長申述。這道理很簡單。所以說清代那些措施，只是法術，不能說它是制度。
清代六部尚書、侍郎都可單獨向皇帝講話，上面已說過。然而除此以外，不論什麼人，又都不許向皇帝講話。翰林院是一個很負清望的機關，翰林院有編修、檢討等員，照理是清望之官，雖無政治實權，而地位則很高，向來他們是可以向政府講話的。到了清代，也不准﹁專摺言事﹂。地方官呢？只有總督、巡撫、藩台︵布政使︶、臬台︵按察使︶可以直接向政府講話，道及以下的府、縣，都不能專折言事了。比起明代來，布衣也可直接向皇帝講話，這相差就太遠了。
清代這些規定，若說是制度，這些制度只是要人家不過問政治。試問除了私心外，還有什麼是這項制度的含義呢？而且清制又不許民間有公開發言權。當時府學縣學都有明倫堂，清廷在每個明倫堂裏都置有一塊石碑，這塊碑不是豎栽而是橫躺的，故叫做臥碑。臥碑上鐫有幾條禁令。
第一，生員不得言事；
第二，不得立盟結社；
第三，不得刊刻文字。
這三條禁令，恰好是近代西方人所要爭取的言論自由，結社自由和出版自由，所謂三大自由了。東西雙方的現代史，在這上，有一個恰正相反的對比。講起來，真值得我們內心的慚愧。臥碑立於順治五年。有名的金聖嘆，就為犯了臥碑禁令而殺頭了。因為當時考試官貪污，一些生員跑到明倫堂向孔子靈位哭叫，就犯了言事結社的禁令。我們從這些地方看，就可看出清制之存心。明代是特別獎勵大家發言，公開發言的。也不僅明制如是，歷代都如是。只有清代才不許人講話。這成什麼制度呢？這只是滿洲部族政權便利他們統治中國的一些無理的法術。
中國歷史上官吏任用，向來都歸吏部管。五品以下，吏部有權可以用。五品以上，吏部開名字給宰相，由上面來決定。明朝廢了宰相，大臣改為廷推，由九卿、七卿公議決定。但吏部尚書的意見，是受大家尊重的。小官任用，則權仍在吏部。清代大官，由皇帝特簡，吏部不知道，也不用什麼廷推了。下面小官，不能一概由皇帝簡任，還歸吏部銓敘，這還算是中國歷史上直傳下來的一種法規，清代皇帝也沒有廢得了。但由吏部銓敘分發的人，清代必須有引見，必待皇帝見了面以後，才得正式去上任。這無非表示全國用人之權，都在皇帝受理。照清代，任何樣的小官，皇帝都引見。這不是皇帝看重這些官，卻是清朝皇帝拿這項制度來教訓中國人，告訴社會上：這是皇帝的權。你不見到皇帝面，芝麻大的官，你也休想做。這當然也只能說它是法術，而不是制度。因為這些制度都是私心的。私心的制度，即便是法術。法術是專講手段，不論意義的。若說法術有意義，則只是些私意義。
乙、清代地方政府
在明代，布政使是最高地方首長。總督、巡撫非常設，有時派出，事完撤銷。清代在布政使上面又常設有總督與巡撫，布政使成為其下屬，總督、巡撫就變成正式的地方行政首長了。這種制度，還是一種軍事統制。如是則地方行政從縣到府，而道，而省，已經四級。從知縣到知府，到道員，到布政使，上面還有總督、巡撫，就變成為五級。可是真到軍事時期，總督、巡撫仍不能作主，還要由中央另派人，如經略大臣、參贊大臣之類，這是皇帝特簡的官。總督、巡撫仍不過承轉命令。總之，清代不許地方官有真正的權柄。
滿洲軍隊稱﹁八旗兵﹂，為國家武力主幹，全國各軍事要地，都派八旗兵駐防。下面的綠營，說是中國軍隊，實際上率領綠營的將領還都是滿洲人。這兩種軍隊，餉給是顯分高下的。各省總督、巡撫，差不多在原則上也只用滿洲人。中國人做到總督、巡撫封疆大吏的，雖也有，卻不多。至於中國人帶滿洲兵做大將軍的，二百多年間，只有一個岳鍾麟。到了太平天國之役，滿洲人自己實在沒辦法，曾左胡李，替滿洲人再造中興，從此封疆大吏，才始大部分轉到中國人手裏。然而甲午戰爭失敗前後，封疆大吏，又都啟用滿洲人，中國人又轉居少數了。這可以說明清代政治，完全是一種軍事統制，而這種軍事統制，又完全是一種部族統制，因為兵權是該完全歸於這個部族的。
丙、清代的各禁區
在這種私制度之下，最壞的還是他們自己心虛，要替自己留一個退步。這個退步，就留在關東三省。清政府把關東三省劃成禁地，不許中國人出關。我們已講過：滿洲人是吉林長白山外松花江畔很小的一個小部族，滿洲並不就是東三省。遼河東西兩岸，秦以前就是中國的土地。戰國時代屬於燕。秦始皇築萬里長城，東邊直到大同江。無論如何，清代奉天一省，兩千年前，早就是中國的。兩千年來，也一向是中國的。清代把它劃出去，做他們的禁地，不許中國人出關。直到光緒末年，河北、山東人才可以出關開墾。
當時的臺灣，也劃為禁地。因為臺灣由鄭成功經營以後，還不斷有人造反，因此不許福建人私渡。這是為了管理不易，和關東三省的留作退步者不同。
以上兩個禁地外，第三個禁地是今天的察哈爾和綏遠。這也是中國地方，清朝又把它劃成為禁地，不許添住一戶家，也不許多墾一畝地。因為這些地方接近蒙古，他們的目的，要把蒙古人和漢人隔開，不使相接觸。這也到了光緒末年才開禁。
第四個禁地是新疆。因此地土壤肥沃，尚未開闢，他們要留作滿洲人的衣食之地，希望滿洲人能到那裏去，故不許中國人前往。直到左宗棠平定回亂以後，禁令始弛，漢人才能隨便去新疆。
因於滿洲人這些私心的法術，在中國境內無端劃出許多處禁地，形成許多特殊區域。所以這些地方，有的是荒落了，有的則開發的特別遲。而中國人也認為所謂中國者，則只是當時的本部十八省。其實就傳統歷史範圍言，則全不是這回事。