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《中國歷代政治得失》——漢代政府組織

中國歷代政治得失

作者:錢穆


一、漢代政府組織

甲、皇室與政府

嚴格說來,要到秦漢才是中國歷史上正式有統一政府。秦以前的中國,只可說是一種封建的統一。只要到秦漢,中央方面才有一個更像樣的統一政府,而其所轄的各地方,也已經不是封建性的諸侯列國並存,而是緊密隸屬於中央的郡縣制度的行政區分了。因此講中國傳統政治,可以逕從秦漢講起,以前暫略不論。秦代只是漢代之開始,漢代大體是秦代之延續。所以秦代暫亦不講,而只講漢代。

現在專說漢代政府究是怎樣組織的?我們要看政府的組織,最重要的是看政府的職權分配。在此方面,我亦只想提出兩點來加以申說。第一是皇室與政府之職權劃分,第二是中央與地方的職權劃分。

我們知道:秦以後,中國就開始有一個統一政府,在一個統一政府裏,便不能沒有一個領袖。中國歷史上這一個政治領袖,就是皇帝。這皇帝又是怎樣產生的呢?在中國傳統政治裏,皇位是世襲的──父親傳給兒子。若用現代政治眼光來衡量,大家會懷疑,皇帝為什麼要世襲呢?但我們要知道,中國的立國體制和西方歷史上的希臘、羅馬不同。他們國土小,人口寡。如希臘,在一個小小半島上,已包有一百幾十個國。他們所謂的國,僅是一個城市。每一個城市的人口,也不過幾萬。他們的領袖,自可由市民選舉。只要城市居民集合到一曠場上,那裏便可表現所謂人民的公意。羅馬開始,也只是一城市。後來向外征服,形成帝國。但其中央核心,還是希臘城邦型的。中國到秦、漢時代,國家疆土,早和現在差不多。戶口亦至少在幾千萬以上。而且中國的立國規模,並不是向外征服,而是向心凝結。漢代的國家體制,顯與羅馬帝國不同。何況中國又是一個農業國,幾千萬個農村,散佈全國,我們要責望當時的中國人,早就來推行近代的所謂民選制度,這是不是可能呢?我們若非專憑自己時代判斷,來吞滅歷史判斷,我們應該承認皇位世襲,是中國已往政治條件上一種不得已或說是一種自然的辦法。況且世界各國,在歷史上有皇帝的,實在也不在少數。我們不能說,中國從前不用民主選舉制,而有一個世襲的皇帝,便夠證明中國傳統政治之黑暗與無理性。在封建時代,本來有很多家庭有他們世襲的特權,這些皆所謂貴族。但從秦漢以後,封建制度早已推翻。單只皇室一家是世襲的,除卻皇帝可以把皇位傳給他兒子以外,政府裏便沒有第二個職位,第二個家庭,可以照樣承襲。郡太守不能把郡太守的職位傳給他兒子,縣令不能把縣令的職位傳給他兒子。這已是政治制度上一項絕大的進步。從前封建時代,政府和家庭,有分不開的關係,現在則不然了。組織政府的是一個一個人,不再是一個一個家。不過在那時,還留下一個很大的問題:便是皇室和政府的關係。皇室是不是即算政府?若把皇室和政府劃開,這兩邊的職權又怎樣分?這是秦漢時代首先遇到的一個大問題,也是此下中國政治史上一向要碰到的一個大問題。

拿歷史大趨勢來看,可說中國人一向意見,皇室和政府是應該分開的,而且也確實在依照此原則而演進。皇帝是國家的唯一領袖,而實際政權則不在皇室而在政府。代表政府的是宰相。皇帝是國家的元首,象徵此國家之統一;宰相是政府的領袖,負政治上一切實際的責任。皇權和相權之劃分,這常是中國政治史上的大題目。我們這幾十年來,一般人認為中國從秦漢以來,都是封建政治,或說是皇帝專制,那是和歷史事實不相符合的。

要講漢代皇權和相權之劃分,讓我先舉一實例:當時皇帝宰相,各有一個﹁秘書處﹂,而兩邊的組織,大小不同。漢代皇帝有六尚,尚是掌管意。六尚是尚衣、尚食、尚冠、尚席、尚浴與尚書。五尚都只管皇帝私人的衣服飲食起居。只有尚書是管文書的,這真是皇宮裏的﹁秘書﹂了。漢代開始的尚書,其職權地位本不高,後來才愈弄愈大。最先尚書只是六尚之一,這是皇帝的秘書處。若說到宰相的秘書處呢?共有十三個部門,即是當時所謂的十三曹,一個曹等於現在一個司。我們且列舉此十三曹的名稱,便可看出當時宰相秘書處組織之龐大,與其職權之廣泛。

一西曹,主府史署用。

二東曹,主二千石長吏遷除,並包軍吏在內。二千石是當時最大的官,以年俸有兩千石穀得名。可見朝廷一切官吏任免升降,都要經宰相的秘書處。

三戶曹,主祭祀農桑。

四奏曹,管理政府一切章奏,略如唐代的樞密院,明代的通政司。

五詞曹,主詞訟,此屬法律民事部分。

六法曹,掌郵驛科程,這像現在的交通部,科程是指一切交通方面之時限及量限等。

七尉曹,主卒曹轉運,是管運輸的,略如清代之有漕運總督。

八賊曹,管盜賊。九決曹,主罪法。此兩曹所管屬於法律之刑事方面。

十兵曹,管兵役。

十一金曹,管貨幣鹽鐵。

十二倉曹,管倉穀。

十三黃閣,主簿錄眾事,這是宰相府秘書處的總務主任。

這十三個機關,合成一個宰相直轄的辦公廳。我們只根據這十三曹名稱,便可想見當時政務都要彙集到宰相,而並不歸屬於皇帝。因為皇帝只有一個籠統的尚書處,只有一個書房。最先的尚書也僅有四人,而宰相府下就有十三個機關。這相府十三曹,此諸皇室尚書的範圍大得多,而且此十三曹的權位也很重,也竟儼如後代之專部大臣。可見漢代一切實際事權,照法理,該在相府,不在皇室,宰相才是政府的真領袖。以上單據一例來講皇室和政府的區別。從中國傳統政治的大趨勢看,一般意見一向是看重這區別的。

乙、中央政府的組織

現在說到漢代中央政府的組織。當時有所謂三公、九卿,這是政府裏的最高官。

丞相太尉御史大夫稱三公,丞相管行政,是文官首長;太尉管軍事,是武官首長;御史大夫管監察,輔助丞相來監察一切政治設施。它是副丞相。按照漢代習慣,用現代語說,這裏有一種不成文法的規定,須做了御史大夫,才得升任為丞相。太尉雖與丞相尊位相等,實際除卻軍事外,不預聞其他政事。因此當時最高行政長官實在是丞相。

依照文字學原義,丞是副貳之意。所謂相,也是副。就如現俗稱嬪相,這是新郎新娘的副,新郎新娘不能做的事,由嬪相代理來做。所以丞是副,相也是副,正名定義,丞相就是一個副官。是什麼人的副官呢?他該就是皇帝的副官。皇帝實際上不能管理一切事,所以由宰相來代理,皇帝可以不負責任。為什麼又叫宰相呢?在封建時代,貴族家庭最重要事在祭祀。祭祀是最重要事在宰殺牲牛。象徵這一意義,當時替天子諸侯乃及一切貴族公卿管家的都稱宰。到了秦、漢統一,由封建轉為郡縣,古人稱﹁化家為國﹂,一切貴族家庭都倒下了,只有一個家卻變成了國家。於是他家裏的家宰,也就變成了國家的政治領袖。

本來封建時代,在內管家稱宰,出外作副官稱相,所以照歷史傳統講,宰相本來只是封建時代貴族私官之遺蛻。但正因如此,所以秦漢時代的宰相,他不但要管國家政務,還要管及皇帝的家務。這在周官書裏的天官冢宰的職權,便是如此的。但現在的宰相,他既要掌管國家政府的一切事情,他再沒有工夫管皇帝的家事,於是在御史大夫,即副丞相之下,設有一個御史中丞,他便是御史大夫的副,這個人就住在皇宮裏。那時凡具中字的官,都是指是住在皇宮的。皇室的一切事,照例都歸御史中丞管。御史中丞屬於御史大夫,御史大夫隸屬於宰相,如實則皇室一切事仍得由宰相管。從另一方面講,宰相的來歷,本只是皇帝的私臣,是皇帝的管家,自該管皇宮裏的事。那是封建舊制遺脫未盡。但從另一方面看,只好說,皇帝也不過市政府下面的一部分。所以宮廷事,也歸宰相來統治。那時,皇帝有什麼事,交待御史中丞,御史中丞報告御史大夫,御史大夫再轉報宰相。宰相有什麼事,也照這個手續,由御史大夫轉中丞,再轉入內廷,這是當時皇帝與政府關係之大概。

再說漢代的九卿,那是:太常、光祿勳、衛尉、太僕、廷尉、大鴻臚、宗正、大司農、少府。他們的官位都是二千石,又稱中二千石。因他們都是中央政府裏的二千石,以示別於郡太守地方行政首長之亦是二千石而名。若講到這些九卿職名的來歷,卻很有趣味:

太常在秦代叫泰常,這個常字,本當作嘗。他是管祭祀祖先鬼神的。依四時奉獻時物,讓祖先鬼神時時嘗新,故稱泰嘗。在古代,宗教意味猶在政治意味之上。古代的住宅,東偏是祠堂,即廟,西偏是家屋,即寢。生宅死宅,連在一起。後代民間此制雖廢,皇宮仍沿舊軌。直到清代,太廟不是緊貼在皇宮的東邊嗎?古代的家庭,最重要的,可說不是活人而是死人,祭祖自屬大事。宰就是掌管殺牛祭祖的。所以漢廷九卿的第一卿,也是管祭祀的。這個官,正名定義,該屬於皇家,管皇家的廟,管皇家祭祖的一個家務官。不好算是朝廷公職。

其次是光祿勳。這個官名,直到清代還有,但這三字的原義,卻早就忘失了。依文義講,勳該就是閽,古音相同,這是皇家的門房。光是大義,光祿該即是大麓,祿麓音同相借。為什麼門房稱大麓呢?此因古時代的皇帝,多半靠山住家,好像宋江在梁山泊,朱貴在山腳下開設酒店,好通報消息。所以皇帝居山,房門就設在山麓。尚書上說舜管堯的大麓,那便是舜做了堯的宰相。換言之,乃是當了堯的門房。因此光祿與勳是古今語,都指門房言。

衛尉是一個武職,掌門衛屯兵,這是皇宮的衛兵司令。當時凡屬軍事方面的官都稱尉。

太僕猶之是皇帝的車夫,︽論語︾ :﹁子適衛,冉有僕﹂,僕是趕車的。皇帝出去,太僕就替他趕車。那是皇帝的汽車司機。

廷尉是掌法的,犯了皇帝的法,都歸他管。

如此看來,太常管皇家太廟,光祿衛尉,一是門房頭兒,一是衛兵頭兒。這都是在裏面的。皇帝出門,隨帶的是太僕,在外面有人犯法,就是廷尉的事。

大鴻臚,一直相沿到清代,就等於外交部。也如現在之禮賓司,是管交際的。臚是傳呼義。古禮主賓交接,由主傳到主身邊的相,再由主身邊的相傳到賓邊的相,由是而再傳達到賓之自身。鴻即大義。大臚是傳達官。

宗正是管皇帝的家族,其同姓本家及異姓親戚的。

以上七個卿,照名義,都管的皇家私事,不是政府的公務。由這七卿,我們可以看出漢代政治,還有很多是古代封建制度下遺留的陳跡,然而那時已是化家為國了,原來管皇帝家務的,現在也管到國家大事了。譬如太常就兼管教育,因為古代學術都是在宗廟的。西方也一樣,直到現在,在他們,教育和宗教還是分不開。光祿勳原是皇帝的總門房,現在皇宮裏一切侍衛都要他管。那時皇宮裏的侍從,還不完全是太監,而且太監很少,大部分還是普通人。當時一般要跑入政府做官的人,第一步就得現進入皇宮裏,充侍衛,奉侍皇帝,讓皇帝認識,然後得機會再派出去當官。這些在皇宮裏服務的,多半是年輕人,當時稱作郎官,都歸光祿勳管。孔子十二世孫孔安國,也就做過郎官。太僕呢?因管車馬,所以國家一切武裝,好像﹁坦克車、飛機﹂之類,他也連帶管了。廷尉就變成司法,大鴻臚就變成外交。這是歷史演變。我們推尋出這一演變,卻並不是說漢代的中央政府還是一個封建政府,而當時的九卿還是皇帝之私臣。因此等卿都隸屬於宰相,而所管亦全是國家公事。

此外還有兩個卿,就是大司農和少府,都是管財政經濟的。大司農管的是政府經濟,少府管的是皇室經濟。大司農的收入支銷國家公費,少府收入充當皇室私用。皇室不能用大司農的錢。所以我們說當時皇室和政府在法理上是鮮明劃分的。當時全國田賦收入是大宗,由大司農管。工商業的稅收,譬如海邊的鹽,山裏的礦,原來收入很少,由少府管。

這九卿,全都隸屬於宰相。

我們上面講九卿,照名義來歷,都是皇帝的家務官,是宮職,而系統屬於宰相,豈不是宰相本是皇帝的總管家嗎?但換句話說,便是當時政府的首長,宰相,可以管到皇宮裏的一切。舉例來說,少府掌管皇室經費,而少府屬於宰相,宰相可以支配少府,即是皇室經濟也由宰相支配。這樣一講,豈不是皇室反而在政府之下了嗎?本來封建時代的宰相,就是皇帝的管家,但到了郡縣時代,化家為國,宰相管的,已經是國家了,不是私家了,所以他成了政府正式的首長。從前私家家庭中的各部門,也就變成公家政府的各部門。封建時代,以家為國,周天子是一個家,齊國也是一個家,魯國又是一個家,這樣的貴族家庭很多,天下為此許多家庭所分割。那時在大體上說,則只有家務,沒有政務。現在中國已經只剩了一家,就是當時的皇室。這一家為天下共同所戴,於是家務轉變成政務了。這個大家庭也轉變成了政府。原先宰相是這個家庭的管家,現在則是這個政府的領袖。

以上對漢代的三公九卿,已經講了一個大概。這是當時中央政府的組織情形。

丙、漢代地方政府

漢代的地方政府,共分兩級:即郡與縣。中國歷史上的地方政府以縣為單位,直到現在還沒有變。漢時縣的上面是郡,郡縣數當然也隨時有變動。大體說,漢代有一百多個郡,一個郡管轄十個到二十個縣。大概漢代縣數,總在一千一百到一千四百之間。中國歷史上講到地方行政,一向推崇漢朝,所謂兩漢吏治,永為後世稱美,這一點值得我們的注意。若以近代相比,今天的地方行政區域,最高為省。一省之大,等於一國,或者還大過一國。一省所轄縣,有六七十個以至一二百個,實在太多了。但就行政區域之劃分而論,漢制是值得稱道的。

漢代郡長官叫太守,地位和九卿平等,也是二千石。不過九卿稱為中二千石,郡太守是地方上的二千石。郡太守調到中央可以做九卿,再進一級就可當三公,九卿放出來也做郡太守。漢代官級分得少,升轉極靈活,這又是漢制和後來極大的不同。九卿放出來當太守,並不是降級。地方二千石來做中二千石,也不是升級,名義上還是差不多。當時全國一百多個郡,太守的名位,都和九卿差不多,因此雖是中央政府大一統的局面,雖是地方行政區域劃分得比較小,卻不感覺得這個中央政府高高在上。

丁、中央與地方之關係

說到中央與地方的關係。每郡每年要向中央上計簿,計簿就是各項統計表冊,也就是地方的行政成績。一切財政、經濟、教育、刑事、民事、盜賊、災荒,每年有一個簿子,分項分類,在九十月間呈報到中央,這叫做上計。

中央特派專員到地方來調查的叫刺史。全國分為十三個調查區,每一區派一個刺史,平均每一刺史的調查區域,不會超過九個郡。他的調查項目也有限制,政府規定根據六條考察,六條以外,也就不多管。地方實際行政責任,是由太守負責的。政府派刺史來調查,不過當一個耳目。所以太守官俸二千石,而刺史原始只是俸給六百石的小官。根據政府規定項目調查,縱是小官也能稱任。而且惟其官小,所以敢說敢講,無所避忌。

這些刺史,上屬於御史丞。皇宮裏還有十五個侍御史,專事劾奏中央乃及皇宮裏的一切事情的。部刺史和侍御史的意見,都報告到副宰相御史大夫,副宰相再報告到宰相。副宰相所輔助宰相的,便是這一個監察的責任。


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