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中國歷代政治得失

作者：錢穆

四、部族政權下之考試制度

再說到清代的考試制度。若說考試制度是一種愚民政策，清代是當之無愧的。晚清末年，鄒容在︽革命軍︾ 書裏說：

﹁滿洲人在中國，不過十八行省中最小一部分，而其官於朝者，則以最小部分敵十八行省而有餘。今試以京官滿漢缺額觀之。自大學士侍郎尚書滿漢而缺平列外，如內閣，則滿學士六，漢學士四，滿蒙侍讀學士六，漢軍漢侍讀學士二。滿侍讀十二，漢侍讀二，滿蒙中書九十四，漢中書三十。又如六部衙門，則滿郎中員外主事缺額約四百名，吏部三十餘，戶部百餘，禮部三十餘，兵部四十，刑部七十餘，工部八十餘。其餘各部堂主事皆滿人，無一漢人。而漢郎中員外主事缺額不過一百六十二名。每季縉紳錄中，於職官總目下，只標出漢郎中員外主事若干人，而渾滿缺於不言，殆有不能明示天下之隱衷。是六部滿缺司員，是漢缺司員而三倍，筆帖式尚不在此數。而各省府道實缺，又多由六部司員外放。何怪滿人之為道府者佈滿國中。若理藩院衙門，則自尚書侍郎迄主事司庫，皆滿人任之，無一漢人錯其間。其餘掌院學士、宗人府、都察院、通政司、大理寺、太常寺、太僕寺、光祿寺、鴻臚寺、國子監、鸞儀衙門諸缺額，未暇細數。要之滿缺多於漢缺，無一得附平等之義者。﹂

鄒容這一番話，真描出了清代部族政權之實相。中國考試制度之用意，本在開放政權，選拔真才，來分配於政府各部門。現在清代的部族政權，既絕無意於把政權開放，則考試只成為羈縻牢籠之一術。換言之，只讓漢人們也嘗到一些甜頭，開放政權之一角落，作為一種妥協之條件而止。鄒容也說：

﹁至於科舉清要之選，雖漢人居十之七八，然主事則多額外，翰林則益清貧，補缺難於登天，開坊類於超海。不過設法虛縻之，戢其異心。又多設各省主考學政及州縣教育等職，俾以無用之人，治無用之事而已。即幸而億萬人中，有竟登至大學尚書侍郎之位者，又皆頭白齒落，垂老氣盡，分余瀝於滿人之手。然定例，漢人必由翰林出身，始堪一拜，而滿人則無論出身如何，均能資兼文武，位裁將相，其中蓋有深意存焉。﹂

鄒容這一說法，也說盡了考試制度在部族政權下所能佔之地位。試問漢唐宋明歷代的選舉與考試，是否也在劉姓政權李姓政權等之餘瀝下，許這輩選舉與考試的合格人酌量分嘗其一杯羹的呢？縱使漢唐宋明諸朝，也各有宗室外戚宦官等擅權用事的糊塗賬，然此只是一時的人事腐敗，卻非制度本身上有此一分別。可見每一制度，不當專就此制度之本身論，而該就此制度於政府其餘各項制度之相互關係中來看此制度所能發生之功效與其實際的影響。因此元清兩代部族政權之考試制度，絕不該與中國傳統政治下之考試制度同類相視，這已不須再分說。在鄒容以前，如道咸時代龔自珍諸人，也已早看到滿族政權之居心。只因那時尚不許漢人們公開抨擊，因此如龔自珍輩，只有連帶指摘中國歷史上歷代的考試制度，說它僅只是帝皇私心，在羈縻玩弄。這在我們知人論世，究該是分別論之的。

五、清代的統制政策

再說滿洲人跑進中國，他是先打下了蒙古，才到中國的。因此他對蒙古和西藏，卻特別懷柔。尤其對蒙古人，更是刻意拉攏。至於朝鮮，則因他們一向很忠誠於明室，所以滿洲人對朝鮮人很歧視。蒙古人多封貝子、貝勒、親王之類，成為滿洲之親族。當時是滿洲人第一，蒙古人第二，在下始輪到中國人。滿清皇帝又特別信奉喇嘛教，像北平雍和宮，便是喇嘛廟。這是他們想借宗教來羈縻蒙古與西藏。宗教在滿洲人運用下，也成為一種法術了。所以他們儘管可以同時信崇孔子又禮拜喇嘛。這都不是信仰，也都是法術。他們要統治中國，唯恐自己力量不夠，再拉上蒙古，蒙古原先也曾打進中國的。所以滿洲人優待他們像親兄弟般。同時又禁止他們和中國人通商。他統制這些地方，特設一個理藩院，略如現在的外交部。理藩院是不用漢人的，理藩院管理院務的是滿洲人，下面有蒙古人，滿蒙混合，卻不許中國人預聞。他這種存心，現在講來，十足是一個帝國主義者。

帝國主義這名詞原起於西方，中國則向來沒有。由秦漢到明代，中國向不成為一帝國。帝國必然有他的征服地，征服地不蒙本國政府平等的統治。譬如英國在香港，以前在印度，都是派總督，法國在安南也是派總督，對這些征服地另外管理。這才叫帝國主義。美國人不願菲律賓加入聯邦，但亦不願派總督去統治，因派總督就變成為帝國了。香港印度的總督，名義上由英王派，不由內閣派。它本國的政治是民主的，但其殖民地則是附屬於帝國，不許有民主。若美國在菲律賓亦派總督去管理，是不是美國大總統就要等於英國的皇帝呢？這違背美國立國的精神。美國人不肯這樣做，又不願菲律賓加入聯邦，才讓他獨立。這就因一個國家有一個國家的規模，有一個國家的體制，有其立國精神與傳統歷史，不能隨便改。美國人儘管看重東方的商業，但他只可想旁的方法，不能派一總督來管理菲律賓，而把他們開國以來全部歷史精神推翻了。所以今天蘇維埃說美國帝國主義，其實是名實不相副。但若說英國對香港是一種帝國主義，這是百辯難逃的。因他把全國家分成了兩部分，一部是本國，一部是征服地。這才始得叫帝國。

清代有所謂本部十八省，外邊又有藩屬，故說它像西方的帝國，但細辨又不同。因清人待蒙古，比待中國本部的人還要好，蒙古人得封親王，中國人是沒有的。英國人斷不能待香港人比待他本國的人好，可見就算清代也是帝國，還是東西巧妙不同的。我們現在的毛病，就在喜歡隨便使用別人家的現成名詞，而這些名詞的確實解釋，我們又多不瞭解。西方人稱中國為大清帝國，又稱康熙為大帝，西方有帝國，有所謂大帝，中國則從來就沒有這樣的制度，和這樣的思想。而我們卻喜歡稱大漢帝國乃及秦始皇大帝了。在正名觀念下，這些都該謹慎辨別的。

滿洲人到中國，他們的一切政策，是拿滿洲部族來控制中國人。又再拉攏懷柔蒙藏來挾制漢人。這都在上面講過了。現在再講他們對待漢人的辦法。他們到中國來，中國人當然要反抗，反抗的領導者，當然是知識分子。於是他們開科取士，承襲了中國考試制度，表示開放政權，中國讀書人依然得官做，許你們參加政治，並許做政府裏最高的官。但實際上則另有一套辦法防制你。如每一衙門滿漢夾用，外省督、撫，則多用滿人，少用漢人等。這樣還不夠，滿洲人最高明的政策，是存心壓迫中國知識分子，而討好下層民眾，來分解中國社會之抵抗力。他們一面在懷柔藩屬，壓迫中國。一面在羈縻中國知識分子來減輕抵抗。又一面是壓迫知識分子而討好下層民眾。這樣三方面用心，可謂是很周到的。康熙、雍正，也都是很能幹的皇帝，經他們統治，中國無言論自由，也沒有結社出版自由，而還不斷有十分可怕的文字獄。種種壓迫，而知識分子無法違抗。同時正因為他們還懂得討好民眾。

清代有所謂﹁地丁攤糧﹂的辦法，只收田租，不再要丁口稅。這是他們自己誇許所謂仁政的。在康熙五十年，當時全國人口統計，共二千四百六十二萬口，從這年起，清廷下詔永不加丁賦──即人口稅，而人口則還是調查，五年一編審，但丁賦永不再加了。實際上，這一規定，並算不得是仁政。因從中國歷史講，兩稅制度，早把丁稅攤運入地租，後來還要農民服差役，或者出免疫錢，這是後來的不對。王荊公制定了免疫錢，過些時，人民又要當差了，所以明朝才又提出一條鞭法來，再拿差役歸入於地租。滿洲人跑進中國，一切都照明制，田賦額也照萬曆年間的則例徵收，那麼差役已經攤在田租裏，而此下還是照樣要差役。到了康熙時，再來一次地丁合一，這還是照著中國歷史的惰性在演進，朝三暮四，最多恢復了明代萬歷時舊額，其實非此而不能。這哪好算得是仁政？何況地丁合一後，實際上賦稅還是在增加。所以這一辦法，很快就失其討好民眾的作用。而且就基本說，人口稅加進地稅，將來人口愈增，就形成人民對國家不負責。直到現在，中國一般人民，除非有田地房屋，否則對國家就像不要負什麼責任似的，這實在也不算是好制度。

總之清代在制度上，實在也沒有幾項值得我們今天之再稱道。

六、民眾的反抗運動

我常說，歷史上沒有歷久不壞的制度。何況是法術，僅憑私心，臨時造作，哪能長久？清代人想討好民眾，這打算並不壞。但他們又存心壓迫知識分子。他們只需要有服服貼貼的官，不許有正正大大的人。結果造成了政治上的奴性、平庸、敷衍、腐敗、沒精神。政治腐敗了，縱想討好民眾，民眾也得不到實惠。到乾隆時，滿族官僚日愈放肆，政治加速腐敗，那時中國知識分子的反抗意識已消沉，但下層民眾所受的痛苦卻積漸忍不住了。於是民變四起，屢僕屢興。最有名的就是所謂川楚教匪，滿洲朝廷費了很大氣力才把它壓平。但病根依然存在，一些也沒有減。所以此後滿清政府即使不遇到中西交通，沒有西洋勢力侵入，不久也仍得要垮臺。

嘉慶年間，一次次變亂不停，以後又激出太平天國。由今看來，大家同情太平天國，認為它是民族革命，這話自不錯，但實際也不盡然。至少他們太不懂政治，他們佔了南京十多年，幾乎絲毫沒有在制度上建樹。他們比較像樣的是軍制，但始終未覺悟到水師之重要。他們對下層民眾，想推行均田制度，粗淺一些的社會主義，大抵他們是有此想法的，但說到政治就太低了。第一論國名，便是不祥之兆，哪裏有正式建立一個國家而號稱天國的呢？這是他們對西方耶教一種淺陋的知識之暴露。再加上太平二字，東漢黃巾之亂，信奉的是太平道。他們的下意識，似乎受此影響，國號太平天國，早可預示他們之失敗。這樣一個國名，便太違背了歷史傳統。正因為這一集團裏，太沒有讀書人，這是滿清政權存心分開中國知識分子和下層民眾之成功。辛亥革命，國號中華民國，這因革命黨裏有了讀書人，所以不同了。而且洪楊一出來就稱天王、東王、南王、西王、北王、翼王，那些名號，只能在通俗演義裏有，哪能成為一種正式的制度？他們自南京內鬨以後，楊秀清殺了，還是有許多人繼續稱王，而名號更荒唐了。蕭朝貴的兒子成為幼西王，洪仁發、洪仁達又稱王長兄、王次兄。就是滿洲人初進中國，也沒有這樣表現得粗陋與幼稚。正因滿洲人初興，便能用中國知識分子，而洪楊集團則不能。他們又到處焚毀孔廟，孔子的書被稱為妖書，他們想把民族傳統文化完全推翻，即使當時沒有曾國藩、左宗棠，洪楊還是要失敗。諸王以下，又有天官丞相，這些官名，真太可笑了。哪裏有全不讀書，把自己國家以往歷史傳統全部推翻，只抄襲一些外洋宗教粗跡，天父天兄，一派胡言，便能成了事？我們不必縱論其他之一切，但看他們那些國名官名，就知其必然會失敗。若太平天國成功了，便是全部中國歷史失敗了。當時的洪楊，並不是推不翻滿清，但他們同時又要推翻中國全部歷史，所以他們只可有失敗。近代的中國人，正也在想把中國全部歷史推翻了，所以更多對太平天國抱同情。

但話要說回來，太平天國史失敗了，而滿清政權，也就從此逐漸轉移到中國人手裏。中國人出任封疆大吏的也多了，軍隊變成湘軍與淮軍，便逼出滿清政府以後之變法。

七、變法與革命

現在我們將講到太平天國滅亡後的變法和革命。

當時主張革命的是孫中山，主張變法的是康有為。康有為的理論，也不能說他全不對。他說一個國家只要能立憲，皇帝有無是無關緊要的。當時英國有皇帝，德國、日本、義大利也都有皇帝，我們不必定要革命廢皇帝，我們盡可一意推行憲法，讓滿洲人仍做皇帝也要得。但康有為只知道皇帝無害於立憲，卻不知道滿清皇帝的後面是一個部族政權在撐腰。部族政權是絕不容有所謂立憲的。孫中山先生主張革命，一定要推翻皇帝，康有為的變法就變成了保皇，似乎又像非要皇帝不可了。康有為實在沒有看清楚，他以為只要光緒皇帝聽他話，變法就變得成，這是他的大錯誤。這個錯誤也就是錯誤在他沒有像西洋人般懂得政治上的所謂主權的觀念。他不懂得當時的中國政治，是滿洲部族主權的政治。掌握主權的是滿洲人，哪裏是像他所謂的皇帝專制呢？他誤認為中國傳統政治只是皇帝專制，故而以為只要皇帝聽我話，便可由皇帝專制一變而為皇帝立憲。後來康梁失敗了，梁啟超曾慨然說：兩千年中國歷史只是沒有正式的革命。他這句話也不錯。但他不知道在中國傳統政治下，實不需要革命。而在他們當時，則真非革命不可啊。不革命，便無法推翻滿清的部族政權。梁啟超也如康有為，誤把中國秦漢以來的傳統政治看成為帝王專制，帝王專制只是一種政治制度，所以只要變法，改革此制度即夠。他不曉得在他當時，這一制度之後面，還有一個力量在擁護，在支持。不是皇帝一人就可以專制，皇帝背後有他們的部族──滿洲人在擁護這皇帝，才始能專制。現在光緒皇帝既跳不出滿洲人的這一圈，如何能改革這制度？若要把滿洲部族這集團打破了，就非革命不可。

說到政府背後擁有的一個力量，這便是今天��黨所講的立場和背景。至於中國歷史上的傳統政權，無論漢、唐、宋、明，卻並無私權力，私立場，私背景，它的立場背景便是全國人民，便是全社會。所以遇到政治腐敗，只要換一批人，把制度腐敗了的略略修改，就仍可繼續下。於是中國歷史上便只有造反，而更無革命了。任何一朝代，既沒有一種私的力量在支撐，它腐敗了，天下便亂。而實無一個阻礙我們撥亂返治的真力量。現在則有此一個力量在阻礙我們非把此力量打倒不可。這個非打倒不可的情勢，就逼成了革命。所以唐、宋興起不能稱為是革命，只是人事變動，最多只能稱為是變法。可是清代末年，就非革命不可了。他這兩百多年的政權，和漢唐宋明不同。套西方的話頭，可以說當時一切主權在滿洲人。打倒滿洲人，就是打倒這政治上的一種特權。

我們不能說漢代的一切主權在劉家，唐代的一切主權在李家。中國傳統政治，自漢以來，很少這種特權之存在。這我在上面講述漢唐政治制度時，已詳細分析證明過。現在則政權落到一個特殊集團的手裏，這便是滿洲部族。若我們把政治主權和政治制度分開說，就形成了兩派主張，一派是康有為，他主張要變法，不要革命，他是看了制度沒有看主權。另一派是章太炎，他主張只需革命，不需變法，他是看了主權沒有看制度。在這兩派中間，孫中山先生認為是非革命不可的，而革命之後還得要變法。變法的最要點，則是把皇位傳襲徹底廢除了，根本不要一皇帝。他參照中西古今的制度，想來創建一個新制度。當然康有為、章太炎不脫是單純的書生之見，孫中山先生是一個大政治家，他有書生的修養，對政治和社會也有深刻的觀察，他認識中國，也認識西方，所以他的革命理論也不同。

以後滿清是推翻了，不過連我們中國的全部歷史文化也同樣推翻了。這因當時人誤認為滿清的政治制度便完全是秦始皇以來的中國舊傳統。又誤認為此種制度可以一言蔽之曰帝王的專制。於是因對滿清政權之不滿意，而影響到對全部歷史傳統文化不滿意。但若全部傳統文化被推翻，一般人對其國家以往傳統之一種共尊共信之心也沒有了。一個國家的政治，到底還脫離不了權。而政治權之穩固，一定要依賴於一種為社會大眾所共同遵守，共同信仰的精神上的權。那個權推翻了，別個權一時樹立不起來，一切政治也就不能再建設。

所以孫中山先生主張革命之後先要有一個心理建設，這是看來很正確的。譬如我們講考試制度，這當然是我們中國歷史上一個傳統極悠久的制度，而且此制度之背後，有其最大的一種精神在支撐。但孫中山先生重新提出這一制度來，就不免要遇到許多困難和挫折。因為清代以後，考試制度在中國人精神上的共尊共信的信念也早已打破了。我們今天要重建考試制度，已經不是單講制度的問題，而還得要從心理上先從頭建設起。換言之，要施行此制度，即先要對此制度有信心。即如在清代兩百幾十年，哪一天鄉試，哪一天會試，從來也沒有變更過一天。這就因全國人對此制度，有一個共尊共信心，所以幾百年來連一天的日期也都不搖動。這不是制度本身的力量，也不是政治上其他力量所壓迫，而是社會上有一種共尊共信的心理力量在支持。當知一切政治，一切制度都如此。

現在我們則對於政治上的一切制度，好像拿一種試驗的態度來應付，而對此制度並沒有進入共尊共信之境，空憑一個理論來且試一下，這問題就大了。甚至其他國家一兩個月的新東西，或是幾個人的新理論，我們也高興拿來隨便試，隨便用。試問哪裏有無歷史因襲的政治，無傳統沿革的制度，而可以真個建立得起來的？我們硬說中國歷史要不得，中國社會須徹底地改造，把政治制度和革命推翻的口號混淆在一起。我們並不根據歷史事實，而空嚷要打倒。其實這問題已轉了身，已不是某種政治與制度該打倒，某種社會與經濟該改造，而是全部文化該廢棄了。可見思想理論，講這一部分的，都會牽涉到別一部分。未經多方面考慮，未經長時期證驗，是無法就下定論的。

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中國歷代政治得失

作者：錢穆

三、清代部族政權下的政府

甲、清代中央政府

上面說到清代政治，和中國傳統政治不同，因它背後有一批特別擁護皇帝的，這便是皇帝的同部族，就是滿洲人。照理皇帝是一國元首，他該獲到全國民眾之擁護，不該在全國民眾裏另有一批專門擁護此政權的。這樣的政權，便是私政權，基礎便不穩固。清代政權，始終要袒護滿洲人，須滿洲人在後擁護，才能控制牢固，這便是這一政權之私心。在這種私心下，他就需要一種法術。所以我們說，清代政治，制度的意義少，而法術的意義多。明代廢了宰相，清代便把此制度沿襲下來，還是用內閣大學士掌理國政，這對於滿洲人是一種方便。因為廢了宰相是利於皇帝專制的。而皇帝則顯然是滿洲人。

子、清代的軍機處

到雍正時，又在內閣之外另添一軍機處。清宮裏的文華殿、武英殿，這是內閣學士辦事的地方。雍正又在三大殿背後，另設一個軍機處，這就是所謂的南書房，這只是一所很小的屋子。最初皇帝為要保持軍事機密，有許多事不經內閣，徑由南書房軍機處發出。後來變成習慣，政府實際重要政令，都在軍機處，不再在內閣。顧名思義，內閣還像是文治，而軍機處則明明是一種軍事統治的名稱。既然最高法令均屬於軍機，當然只能說它是軍事統治了。不過軍機處的軍機大臣，也是由內閣大臣裏挑選出來的，在內閣大臣裏挑幾個出來到南書房協同皇帝辦事，如是，皇帝可以不再到文華殿武英殿商量政事，而只在軍機處秘議。所以實際上清代的軍機處，也就等於如明朝般，皇帝不出宮來辦事，只在裏面找幾個私人商量。不過清代皇帝比較地聰明，他們鑒於明代太監當權而招亡國之禍的覆轍，所以不在裏面找太監，而向外面調大臣。但從制度講，二者間還是一樣。太監也罷，軍機大臣也罷，反正都只算是皇帝的私人秘書，算不得朝廷的大臣。

我們上次講，張居正第一不應有權逕下政府最高的命令；第二不應要人報皇帝的公事也報他一份。一個首長和其秘書，只算是同一個機關。張居正要人家把公事一份送皇帝，一份送內閣，這便是不合理。倘使張居正正名定義是宰相，那些公文又只要送宰相，不須再送到皇帝。所以從制度論，張居正的辦法終是講不通。清代軍機處向六部尚書大臣及各省督撫直接下命令，這些發出的命令還是皇帝的。因為政府最高出命權屬於皇帝，軍機處不過是皇帝御用的秘書，實實在在只是皇帝的一個﹁南書房﹂。

清代政府發佈最高命令的手續，又是非常不合理。他的最高命令稱上諭，上諭又分為兩種：一種是明發上諭，一種是寄信上諭。明發上諭都是比較不關緊要的事，譬如皇帝出外巡幸，上陵，經筵，救荒，以及中央政府尚書，侍郎，地方政府總兵知府以上的升降，以及曉諭中外諸事，都由內閣擬好，皇帝看過，再由內閣交到六部，這是中國向來的慣例。寄信上諭是清代特有的，不按上述程式，而直接由皇帝軍機處寄給受命令的人。譬如給江蘇巡撫的上諭，直接寄給巡撫，旁人誰也不知道。或者要交給吏部尚書的，也是直接寄信給吏部尚書，此外無人得知的。開始時，或因軍事機密，才用這辦法，後來凡是緊要的事，差不多都用寄信上諭發出了。這種上諭，由軍機處擬給皇帝看，皇帝看過以後，封來蓋起一個印，這個印叫﹁辦理軍機處﹂，這是說辦理軍機的地方。什麼人在那裏辦理呢？這當然是皇帝了。這個印一蓋，誰也不能看。譬如是有關經濟財政問題的，送給江蘇巡撫，連戶部大臣也不能看。若是有關軍事的，送給兩廣總督，兵部尚書也不能看。在辦理軍機處的人，就叫軍機大臣，名義上是大臣，照制度法理講，並不是大臣，因為他是皇帝御用的，而不是政府的正式最高行政首長啊。這種上諭封好，辦理軍機處的印蓋了，就交給兵部尚書，兵部尚書並不能拆看，只要他加一個封袋，直接發給受命令的人。如是則一切事情，全國中外各長官，都直接向皇帝發生關係，其他旁人全都不知道。這不是全國政治，都變成秘密不再公開了！秘密政治這當然只能說是一種法術，而不能說是一種制度呀！

直到現在，還有傳刻的雍正朱批上諭，這在清代政治上是一種了不得的聖旨。雍正是有名能專制的。他的上一代是康熙。在中國歷史上，康熙也算是一個好皇帝，至於雍正便太專制了。我們現在看他的朱批上諭，就可以看出清代皇帝是如何般統治中國的。在當時，全國各地地方長官一切活動他都知道，大概全國各地，都有他私派的特務人員的。因此許多人的私生活，連家人父子親戚的瑣碎事，都瞞不過他。一切奏章，他都詳細批。他雖精明，同時又獨裁，但他有他的精力，他有他的聰明，中外事，無論大小，旁人還不知道，他已經知道了。從前做皇帝，外面送給皇帝的公事，先送到六部，皇帝拿出來的公事，六部也一定得先看。因為政治該公開，而六部尚書是全國的行政首長呀。這在明代還是如此的。那時大官的任用還有廷推，小官的任用則只經過吏部。事關教育，則一定要經禮部的。不能說皇帝私下決定了，不再給政府行政長官預聞就可辦。這絕不能說是一種制度，也不能說它是習慣法，只該說它是法術。為什麼？因為這是純粹出之於私心的。而私心則絕不能形成出制度。

由這一點看來，清代比明代更獨裁。明代還是在制度之下由皇帝來當宰相。宰相廢了，而宰相的職權則由皇帝兼。只是宰相做錯了，須負責。皇帝做錯了，可以不負責。除此一分別以外，明代制度還是和過去大體相似的。清代就更超越了這限度。我們曾講過，唐宋諸代的詔敕，宰相一定要蓋章，沒有宰相的章，就不成為詔書。為什麼皇帝下詔書一定要宰相蓋章呢？這就是一種制度了。為什麼皇帝的詔書不能給旁人看，而要直接送出呢？這就是一種法術了。這裏的分別很簡單，換句話說：一個是公的，有理由的，一個是私的，沒有理由的。

清代那種私心的政治，又怎樣能做得下去呢？這就因為皇帝背後有全部滿洲人撐腰。一個皇帝要獨裁，他背後定要有一部分人強力支持他，他才能真獨裁。任何一個獨裁者，都有擁護他獨裁的一個特定的集團。我們此刻說皇帝獨裁，我們也要看是哪個力量在幫助他獨裁，擁護他獨裁。中國歷史從秦以後，歷代皇帝的背後就沒有這樣一個固定的力量。貴族吧，軍人吧，資產階級把，都沒有。若說皇帝利用讀書人，讀書人在擁護皇帝，可是讀書人擁護皇帝比較是公的。因為讀書人不是皇帝的私勢力。而且讀書人也不是一個固定的集團。中國歷史上只有元和清，皇帝後面有整批蒙古人和滿洲人幫忙。其他各代，大體說，是全國的讀書人──有全國民眾中間受過教育經過考試的人來幫政府忙，這不能說是不公道。有人認為這便是﹁封建社會﹂了，這真是胡說。讀書人不就是封建。反過來說，皇帝或政府，存心培植讀書人，也並不是私心。並不如元清兩代，存心扶護蒙古人和滿洲人。這種政治當然是私心的。因為其是私心的，所以一切表現都不成為制度，而只是法術。

丑、清代的六部尚書

清代的六部尚書，也沿襲明制。可是明代六部尚書的權相當大，尤其是吏兵兩部。全國用人調兵，都歸這兩部管。皇帝上諭下頒，要經六部，全國事情上去，也要經六部，兵部尚書還有權下命令給督撫。清代的六部，權就小得多。六部尚書已經不能對下直接發命令，六部尚書已經不成其為行政之首長。更不同的是六部尚書侍郎對皇帝皆得單獨上奏這一點。照理講，兵部尚書對於全國一切軍事，他該負責計畫，軍隊他可以下令調動，侍郎只是他副手，事權該由首長負責。現在兵部尚書也只能對皇帝上一個條陳而止，而且尚書可以單獨上奏，侍郎也可以單獨上奏，這樣一來，尚書就管不著侍郎。從前的六部，每部一尚書，一侍郎，本來是正副長官。清代則要滿漢分開，有一個中國尚書，一定還要有一個滿洲尚書。有兩個中國侍郎，一定還要有兩個滿洲侍郎。於是一部就有了六個長官，六部長官就有三十六個。每個人都可以單獨向皇帝講話，一部之中，中國尚書不曉得滿洲尚書講些什麼話，還有四個副的，也是誰也不知道誰在扯了誰的腿。皇帝寄信上諭頒給某一人，裏面講些什麼事，又是誰也不知道。請問尚書六部，還能做些什麼事呢？六部不能做事，全國事情當然就更集中到皇帝。

在明代，每部還有一批給事中，雖是小官，皇帝下來的公事，他們還可表示反對的意見。他們這些反對，表面上縱使不是在反對皇帝的上諭而是在反對六部長官。可是上諭一定要到六部，猶如唐代發命令的是宰相，給事中照法理言，也只在反對宰相，不在反對皇帝呀！明代的命令既由皇帝發，可是皇帝上諭，送尚書六部，六部就各有給事中，他們要反對，實際上也就等於在反對皇帝了。直到明代快亡國，內部流寇張獻忠、李自成猖獗作亂，外面滿洲人要打進關來，皇帝主張先平流寇再打滿洲人，此即所謂先安內，後攘外。這本也不錯。商之兵部，兵部尚書也無異議。但被給事中們知道了，他們群起反對，皇帝無奈何，把兵部尚書撤了。有人說，明代亡國救亡在這些處。政策總難貫徹，發言盈庭，如何叫國家度過這危險。

近代西方民主政治，許多事也很少沒人反對的。大總統或內閣總理，幸有政黨大部分人在背後擁護，然而有許多事也還行不下。中國以前沒有政黨，政事一切公開，大家可以發言。臨到國家危機之際，外交問題，軍事問題，有時絕對需秘密，甚至有時也需要獨裁。近代也有人感覺到英美民主政治，有些時實在是緩不濟急，危急臨頭，不免要吃虧。但就常數平均，秘密政治，獨裁政治，總是利不敵害。民主政治，公開政治，總是害不勝利。中國傳統政治，若說憑技術，也已有兩千年的經驗，但有它可寶貴的地方。最可寶貴處，就是在公開。一切事情都是公開的。因有一制度存在，一切憑制度處置。要不公開也不可能。

清代皇帝下來的上諭不必經六部，六部不能逕下命令到全國，尚書、侍郎都可單獨上奏，又沒有給事中封駁權，給事中的官名是有的，但已經台諫合一，失其本職了。就政治常理言，一個機關代表一整體。譬如兵部，應該由兵部尚書代表負責，兵部侍郎是副主官，一正一副，副主官當然只是輔佐正主官，不能說兵部尚書這樣講，兵部侍郎又那樣講，變成只有個人而沒有了機關。譬如財政部長代表著財政部，財政部次長對於財政上的意見當然要向部長貢獻，不該直接向行政院長申述。這道理很簡單。所以說清代那些措施，只是法術，不能說它是制度。

清代六部尚書、侍郎都可單獨向皇帝講話，上面已說過。然而除此以外，不論什麼人，又都不許向皇帝講話。翰林院是一個很負清望的機關，翰林院有編修、檢討等員，照理是清望之官，雖無政治實權，而地位則很高，向來他們是可以向政府講話的。到了清代，也不准﹁專摺言事﹂。地方官呢？只有總督、巡撫、藩台︵布政使︶、臬台︵按察使︶可以直接向政府講話，道及以下的府、縣，都不能專折言事了。比起明代來，布衣也可直接向皇帝講話，這相差就太遠了。

清代這些規定，若說是制度，這些制度只是要人家不過問政治。試問除了私心外，還有什麼是這項制度的含義呢？而且清制又不許民間有公開發言權。當時府學縣學都有明倫堂，清廷在每個明倫堂裏都置有一塊石碑，這塊碑不是豎栽而是橫躺的，故叫做臥碑。臥碑上鐫有幾條禁令。

第一，生員不得言事；

第二，不得立盟結社；

第三，不得刊刻文字。

這三條禁令，恰好是近代西方人所要爭取的言論自由，結社自由和出版自由，所謂三大自由了。東西雙方的現代史，在這上，有一個恰正相反的對比。講起來，真值得我們內心的慚愧。臥碑立於順治五年。有名的金聖嘆，就為犯了臥碑禁令而殺頭了。因為當時考試官貪污，一些生員跑到明倫堂向孔子靈位哭叫，就犯了言事結社的禁令。我們從這些地方看，就可看出清制之存心。明代是特別獎勵大家發言，公開發言的。也不僅明制如是，歷代都如是。只有清代才不許人講話。這成什麼制度呢？這只是滿洲部族政權便利他們統治中國的一些無理的法術。

中國歷史上官吏任用，向來都歸吏部管。五品以下，吏部有權可以用。五品以上，吏部開名字給宰相，由上面來決定。明朝廢了宰相，大臣改為廷推，由九卿、七卿公議決定。但吏部尚書的意見，是受大家尊重的。小官任用，則權仍在吏部。清代大官，由皇帝特簡，吏部不知道，也不用什麼廷推了。下面小官，不能一概由皇帝簡任，還歸吏部銓敘，這還算是中國歷史上直傳下來的一種法規，清代皇帝也沒有廢得了。但由吏部銓敘分發的人，清代必須有引見，必待皇帝見了面以後，才得正式去上任。這無非表示全國用人之權，都在皇帝受理。照清代，任何樣的小官，皇帝都引見。這不是皇帝看重這些官，卻是清朝皇帝拿這項制度來教訓中國人，告訴社會上：這是皇帝的權。你不見到皇帝面，芝麻大的官，你也休想做。這當然也只能說它是法術，而不是制度。因為這些制度都是私心的。私心的制度，即便是法術。法術是專講手段，不論意義的。若說法術有意義，則只是些私意義。

乙、清代地方政府

在明代，布政使是最高地方首長。總督、巡撫非常設，有時派出，事完撤銷。清代在布政使上面又常設有總督與巡撫，布政使成為其下屬，總督、巡撫就變成正式的地方行政首長了。這種制度，還是一種軍事統制。如是則地方行政從縣到府，而道，而省，已經四級。從知縣到知府，到道員，到布政使，上面還有總督、巡撫，就變成為五級。可是真到軍事時期，總督、巡撫仍不能作主，還要由中央另派人，如經略大臣、參贊大臣之類，這是皇帝特簡的官。總督、巡撫仍不過承轉命令。總之，清代不許地方官有真正的權柄。

滿洲軍隊稱﹁八旗兵﹂，為國家武力主幹，全國各軍事要地，都派八旗兵駐防。下面的綠營，說是中國軍隊，實際上率領綠營的將領還都是滿洲人。這兩種軍隊，餉給是顯分高下的。各省總督、巡撫，差不多在原則上也只用滿洲人。中國人做到總督、巡撫封疆大吏的，雖也有，卻不多。至於中國人帶滿洲兵做大將軍的，二百多年間，只有一個岳鍾麟。到了太平天國之役，滿洲人自己實在沒辦法，曾左胡李，替滿洲人再造中興，從此封疆大吏，才始大部分轉到中國人手裏。然而甲午戰爭失敗前後，封疆大吏，又都啟用滿洲人，中國人又轉居少數了。這可以說明清代政治，完全是一種軍事統制，而這種軍事統制，又完全是一種部族統制，因為兵權是該完全歸於這個部族的。

丙、清代的各禁區

在這種私制度之下，最壞的還是他們自己心虛，要替自己留一個退步。這個退步，就留在關東三省。清政府把關東三省劃成禁地，不許中國人出關。我們已講過：滿洲人是吉林長白山外松花江畔很小的一個小部族，滿洲並不就是東三省。遼河東西兩岸，秦以前就是中國的土地。戰國時代屬於燕。秦始皇築萬里長城，東邊直到大同江。無論如何，清代奉天一省，兩千年前，早就是中國的。兩千年來，也一向是中國的。清代把它劃出去，做他們的禁地，不許中國人出關。直到光緒末年，河北、山東人才可以出關開墾。

當時的臺灣，也劃為禁地。因為臺灣由鄭成功經營以後，還不斷有人造反，因此不許福建人私渡。這是為了管理不易，和關東三省的留作退步者不同。

以上兩個禁地外，第三個禁地是今天的察哈爾和綏遠。這也是中國地方，清朝又把它劃成為禁地，不許添住一戶家，也不許多墾一畝地。因為這些地方接近蒙古，他們的目的，要把蒙古人和漢人隔開，不使相接觸。這也到了光緒末年才開禁。

第四個禁地是新疆。因此地土壤肥沃，尚未開闢，他們要留作滿洲人的衣食之地，希望滿洲人能到那裏去，故不許中國人前往。直到左宗棠平定回亂以後，禁令始弛，漢人才能隨便去新疆。

因於滿洲人這些私心的法術，在中國境內無端劃出許多處禁地，形成許多特殊區域。所以這些地方，有的是荒落了，有的則開發的特別遲。而中國人也認為所謂中國者，則只是當時的本部十八省。其實就傳統歷史範圍言，則全不是這回事。

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